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Dans les systèmes parlementaires de type britannique, les questions que l’on peut regrouper sous le concept générique d’autonomie des assemblées sont liées à la fois au principe de « souveraineté parlementaire » et à la reconnaissance de l’existence de privilèges parlementaires.

On a déjà eu l’occasion de mentionner (cf. chapitre I) que, selon le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, la Constitution du Canada repose sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni et, par conséquent, que son régime parlementaire, ainsi que celui de l’ensemble des législatures canadiennes, s’inspire de celui qui y est en vigueur.

D’une manière générale, l’autonomie des Chambres par rapport aux autres branches de l’État est posée dès 1689 dans le Bill of Rights, une loi britannique dont les principes s’appliquent à la Constitution canadienne. La théorie qui en découle conduit à la reconnaissance du principe de la souveraineté parlementaire, un pouvoir qui précède dans la hiérarchie des fonctions de l’État, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif [1] . Le Parlement constitue donc l’institution fondamentale de l’État, la seule qui pourrait démocratiquement exister indépendamment des autres et qui jouit donc d’une complète autonomie vis-à-vis de ces derniers.

Mais l’autonomie parlementaire, dans ses dimensions juridique, administrative et financière, est également liée à la reconnaissance des privilèges parlementaires. On rappellera qu’il s’agit de droits et avantages restreints qui dérogent au droit commun, accordés individuellement ou collectivement aux membres d’une assemblée législative agissant en cette qualité, et considérés comme nécessaires à l’exercice des fonctions législatives. Or, parmi les privilèges conférés collectivement aux membres d’une assemblée, figure le droit de réglementer ses affaires internes à l’abri de toute ingérence, dont le droit de prescrire sa propre constitution, ainsi que le pouvoir d’administrer ses propres affaires.

Dans la mesure où la Cour suprême a décidé, dans l’arrêt Donahoe [2], que les privilèges parlementaires nécessaires à l’exercice des fonctions des assemblées législatives ont un statut constitutionnel, toute mesure prise en application de ces privilèges est, en principe, soustraite non seulement à l’intervention des tribunaux, mais aussi a préséance sur une loi adoptée par le Parlement. C’est pourquoi les lois du Québec s’appliquent à l’Assemblée nationale sous réserve de ses privilèges parlementaires.

S’il semble acquis que le droit de réglementer les affaires internes sans ingérence extérieure déborde quelque peu le cadre strict des délibérations d’une assemblée législative et de ses comités et peut concerner des questions d’ordre administratif – il inclut ainsi le droit de choisir et de diriger son personnel – cela ne signifie pas, pour autant, qu’en matière purement administrative, l’Assemblée puisse invoquer ce privilège pour écarter systématiquement l’application d’une loi dans ses murs. Dans ce domaine, il ne faut pas perdre de vue que le privilège ne vaut que s’il est nécessaire à l’exercice des fonctions parlementaires, ce qui conduit sans aucun doute à en limiter le champ aux mesures et décisions directement liées aux travaux parlementaires [3] .

En tout état de cause, si celle-ci décidait d’invoquer son privilège pour contrer l’application d’une loi susceptible d’avoir une incidence sur son administration, elle aurait, le cas échéant, à démontrer devant un tribunal que la question administrative en cause relève de son privilège parlementaire.

C’est pourquoi le législateur a préféré codifier dans la Loi sur l’Assemblée nationale les paramètres de son autonomie en ce qui a trait à la gestion administrative de l’Assemblée.

Ainsi, l’article 110 de cette loi prévoit que, sous réserve des dispositions de cette loi, la gestion de l’Assemblée continue de s’exercer dans le cadre des lois, règlements et règles qui lui sont applicables. Toutefois, le même article édicte que le Bureau de l’Assemblée nationale peut, par règlement, déroger à ces lois, règlements et règles en indiquant précisément les dispositions visées et celles qui s’appliqueront en leurs lieu et place. C’est au moyen de cet article que, par exemple, le Bureau a adopté une politique d’achat distincte des services d’approvisionnements du gouvernement du Québec.

Le Bureau de l’Assemblée nationale détermine aussi les conditions de travail du personnel politique des députés et des cabinets. Il établit les montants des diverses allocations qui sont versées aux députés.
En fait, la plupart des manifestations de l’autonomie administrative résultent d’une décision du Bureau de l’Assemblée nationale, instance sur laquelle on reviendra ultérieurement (cf. infra, 3.2).

D’autres dispositions de la Loi sur l’Assemblée nationale portent sur l’autonomie financière :
-  l’article 111, qui prévoit que le Bureau édicte les règles concernant les dépenses de l’Assemblée ;
-  l’article 125, qui dispose que le président prépare chaque année les prévisions budgétaires, en consultation avec le Bureau, qui les approuve. Une fois adoptés par le Bureau, les crédits de l’Assemblée sont portés au Livre des crédits préparé par le ministre des Finances pour l’ensemble de l’État et, en principe, étudiés en commission plénière par les députés aux termes de l’article 286 du Règlement ;
-  l’article 126, qui établit que l’Assemblée prend les deniers nécessaires à son fonctionnement à même le Fonds consolidé du revenu, et ce, sans l’autorisation du gouvernement. Cet article consacre la permanence des crédits de l’Assemblée, qui n’ont pas à être votés chaque année, contrairement à la plus grande partie des crédits alloués aux ministères.

Concrètement, des discussions ont lieu avec les employés du Conseil du trésor (l’organisme central de gestion du gouvernement) dans le cours de la préparation du budget. L’Assemblée nationale transmet l’information pertinente aux autorités gouvernementales, étant entendu qu’elle souscrit généralement aux objectifs budgétaires du gouvernement. Le Conseil du trésor formule naturellement des souhaits quant aux finances de l’Assemblée, mais il ne peut imposer une ligne de conduite.

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