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Québec

1 - Les personnes désignées

Une personne désignée est une personne nommée par l’Assemblée nationale pour exercer une charge publique. Un tel statut contribue à préserver l’indépendance de la personne désignée et son impartialité dans l’exercice de ses fonctions.
La notion juridique de « personne désignée » sous-tend qu’une personne est désignée personnellement par la loi pour accomplir certaines fonctions particulières. Dans le contexte du parlementarisme québécois, les personnes désignées exercent une parcelle des pouvoirs de l’Assemblée nationale, des pouvoirs que l’Assemblée pourrait autrement assumer elle-même. Les personnes désignées par le Parlement du Québec exercent leurs pouvoirs avec un degré d’autonomie très large.
À l’intérieur des pays du Commonwealth, on parle des « hauts fonctionnaires du Parlement » ou des officers of Parliament, plutôt que de personnes désignées, même si cet emploi crée une confusion avec les dirigeants administratifs qui travaillent directement au sein de l’administration parlementaire (greffier ou secrétaire général, bibliothécaire en chef, etc.) [1].

Cinq personnes sont désignées par l’Assemblée nationale et sont directement responsables devant elle : le Commissaire au lobbyisme, le Directeur général des élections, le Protecteur du citoyen, le Vérificateur général ainsi que le Commissaire à l’éthique et à la déontologie. Elles sont nommées sur proposition du premier ministre, approuvée par les deux tiers des membres de l’Assemblée [2] . Avant leur nomination, elles peuvent être entendues en séance publique par les députés membres de la Commission de l’Assemblée nationale. L’objectif de cette mesure est, notamment, de permettre aux députés de questionner les personnes proposées avant leur nomination.
Les personnes désignées par l’Assemblée nationale du Québec lui rendent compte directement et en aucune façon par l’intermédiaire d’un ministre. La durée du mandat des personnes désignées est établie par la loi. Par exemple, le mandat du Protecteur du citoyen est de cinq ans, un mandat susceptible de renouvellement.

La rémunération des personnes désignées est fixée dans la loi constitutive de chaque entité ou par l’Assemblée nationale ou par les deux. Par ailleurs, le budget de quatre des cinq personnes désignées (incluant le Directeur général des élections) est approuvé par le Bureau de l’Assemblée nationale, un organisme de gestion où siègent neuf députés [3]. Aucun membre du Conseil des ministres n’en fait partie.
Les employés des personnes désignées, sauf ceux du Protecteur du citoyen, font partie de la fonction publique du Québec.
Les personnes désignées peuvent être destituées par un vote des deux tiers des députés. Toutefois, dans le cas du Vérificateur général, l’Assemblée nationale agirait à cette fin sur motion du premier ministre et après avoir pris avis de la Commission de l’Assemblée nationale.
Trois des personnes désignées sont soumises à l’article 29 de la Loi sur l’administration publique, en vertu duquel la commission compétente de l’Assemblée nationale doit entendre au moins une fois tous les quatre ans les sous-ministres et les dirigeants d’organisme sur leur gestion administrative. Ce sont le Directeur général des élections, le Protecteur du citoyen et le Vérificateur général. D’ailleurs, ce dernier est entendu chaque année par la Commission de l’administration publique sur son rapport annuel de gestion. En outre, la Commission des institutions doit entendre chaque année le Directeur général des élections et le Protecteur du citoyen. Quant au Commissaire au lobbyisme, l’étude de son rapport en commission parlementaire est prévue par l’article 45 de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme.

Nous avons déjà parlé largement dans d’autres chapitres de deux des personnes désignées, soit le Directeur général des élections et le Commissaire à l’éthique et à la déontologie. Le premier, qui est aussi président de la Commission de la représentation électorale, ne joue pas à proprement parler un rôle de contrôle parlementaire. Le second, le Commissaire à l’éthique et à la déontologie, est le dernier-né des personnes désignées. Il exerce une certain contrôle dans l’action gouvernementale dans la mesure où il est responsable de l’application de règles éthiques et déontologiques particulières aux membres du Conseil exécutif, en plus de celles relatives à tous les députés.
Dans les prochaines pages, nous nous intéresserons aux trois autres personnes désignées, chacune étant spécialisée dans l’exercice de tâches qui s’apparentent au contrôle parlementaire de l’Administration. Ce sont :
- le Vérificateur général du Québec ;
- le Protecteur du citoyen ;
- le Commissaire au lobbyisme.

Le Vérificateur général du Québec

Le mandat du Vérificateur général

Le Vérificateur général du Québec est au service de l’Assemblée nationale ainsi que de ses commissions parlementaires ; sa mission organisationnelle consiste à favoriser le contrôle parlementaire sur l’utilisation des fonds publics. Pour ce faire, l’organisme effectue après la fin de l’année financière – donc a posteriori – la vérification du fonds consolidé du revenu [4] (autrement dit, la vérification des états financiers consolidés des ministères et des organismes publics), ainsi que celle des organismes gouvernementaux et des entreprises étatiques [5].
Certains organismes ou entreprises confient la « vérification législative » [6] à des cabinets d’experts-comptables privés. Néanmoins, le Vérificateur général dispose d’un droit de regard sur leur travail.
La fonction la plus traditionnelle du Vérificateur général consiste à donner son avis sur la fidélité des états financiers, en tenant compte de conventions comptables établies par le gouvernement. Au total, près de 300 entités gouvernementales sont assujetties à la vérification financière ou au droit de regard du Vérificateur général, dans le cas des organismes ou entreprises qui ont leur propre vérificateur.
Le Vérificateur général évalue également la conduite de la gestion des entités assujetties, ainsi que la conformité de leur reddition de comptes envers le gouvernement et l’Assemblée nationale. À cette fin, il effectue des vérifications de l’optimisation des ressources [7] et de la qualité de l’information publiée dans le rapport annuel de gestion de chacune des entités.
Outre ces deux principales activités que sont la vérification des états financiers et les travaux d’optimisation, le Vérificateur général évalue comment sont utilisées les subventions accordées par l’État, plus particulièrement mais non exclusivement, dans les domaines de la santé et des services sociaux et de l’éducation.
Dans son travail, le Vérificateur général ne peut mettre en cause le bien-fondé des politiques et des objectifs des différents programmes gouvernementaux [Loi sur le vérificateur général (LVG), art. 25 (2)]. Il peut certes faire des critiques sur les coûts des programmes, mais non sur les aspects politiques des décisions.

Le Commissaire au développement durable

La variété du mandat du Vérificateur général ressort de façon particulière si l’on prend en compte que le titulaire de cette fonction a nommé, pour la première fois en 2006, un commissaire au développement durable, qui porte aussi le titre de vérificateur général adjoint. Cette nomination a été faite avec l’approbation du Bureau de l’Assemblée nationale.
Le commissaire au développement durable doit faire rapport au moins une fois par année sur les principes, les procédures et les moyens employés par l’Administration en matière de développement durable.
La Loi sur le développement durable, adoptée durant la même année 2006, met l’accent sur le progrès social, c’est-à-dire sur le principe selon lequel les personnes ont droit à une vie saine et productive, et les actions publiques sont entreprises dans un souci d’équité intergénérationnelle. Cette loi met aussi l’accent sur le respect de la capacité de support des écosystèmes.
- Les rapports du Vérificateur général
- Rapport sur les états financiers
Après chaque année financière, le Vérificateur général prépare un rapport sur les états financiers du gouvernement. Il y indique si, à son avis, les comptes publics présentent fidèlement la situation financière du gouvernement [LVG, art. 37 à 40] [8].
Cet avis porte également sur la conformité de la présentation des états financiers avec les conventions comptables en vigueur. On y mentionne si les conventions comptables ont été appliquées de la même façon que l’année précédente. Le Vérificateur général est tenu de rapporter tout ce qui, selon son jugement, constitue un manquement important à la présentation fidèle et complète de l’information financière.
- Rapport à l’Assemblée nationale
Le Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale est publié annuellement. Tout sujet qui, d’après le Vérificateur général, mérite d’être porté à l’attention de l’Assemblée et qui découle de ses travaux de vérification est signalé [LVG, art. 42].
Depuis 1996, le rapport annuel du Vérificateur général paraît en deux tomes, l’un en juin et l’autre en décembre. Le Vérificateur général y signale tout sujet ou tout cas qui, d’après lui, mérite d’être porté à l’attention des parlementaires et qui découle des travaux de vérification concernant :
- le fonds consolidé du revenu ;
- les organismes publics ;
- les organismes du gouvernement ;
- les entreprises du gouvernement ;
- les bénéficiaires de subventions des organismes publics et des organismes du gouvernement.

Le Protecteur du citoyen

Le mandat du Protecteur

L’Assemblée nationale a créé en 1969 un poste d’ombudsman législatif ou de médiateur à qui elle a donné le nom de protecteur du citoyen. Au moment de la création de ce poste, le législateur québécois s’est inspiré, dans ses grandes lignes, de l’ombudsman de la Nouvelle-Zélande [9].
Le Protecteur du citoyen a pour mandat de surveiller et d’obtenir la correction des négligences, des erreurs, des injustices et des abus de l’Administration ainsi que du réseau de la santé et des services sociaux. Une disposition de la Loi sur le Protecteur du citoyen (LPC) vise de manière encore plus spécifique la situation des personnes incarcérées dans une prison. Ainsi, les détenus peuvent demander à un employé des Services correctionnels d’acheminer un écrit au Protecteur « de façon immédiate et sans prendre connaissance du contenu [10] ».
Le Protecteur du citoyen peut agir de sa propre initiative, mais dans la plupart des cas il intervient à la demande d’une personne, ou d’un groupe de personnes ou d’un représentant de ceux-ci. Les citoyens ou résidents du Québec ne sont absolument pas tenus de s’adresser à leur député pour obtenir l’intervention du Protecteur, contrairement à la situation qui existe en France et au Royaume-Uni [11]. Les députés québécois soumettent d’ailleurs peu de cas au Protecteur [12], mais ils peuvent faire connaître l’existence de ce moyen et inciter les citoyens à y recourir.
Plusieurs entités publiques ou employés du secteur public sont à l’abri d’une intervention du Protecteur, soit : le Conseil exécutif (Conseil des ministres), les membres d’un cabinet ministériel, le Conseil du trésor, un tribunal judicaire ou quasi judiciaire, un policier et enfin un fonctionnaire du domaine des relations de travail.
Par contre, les ministères du gouvernement, le personnel du Secrétariat du Conseil du trésor, les services administratifs de l’Assemblée nationale, le Vérificateur général, le Commissaire au lobbyisme, ainsi que la presque totalité des organismes publics dont les employés sont membres de la fonction publique peuvent faire l’objet d’une intervention.

Le Protecteur accepte de s’occuper d’une demande lorsqu’il a des motifs raisonnables de croire qu’une personne a été lésée ou peut vraisemblablement l’être par l’acte ou par l’omission d’un organisme public [LPC, art. 13]. Cette même loi énumère en détail les motifs de manquement où le Protecteur « avise par écrit » le dirigeant d’un organisme public [LPC, art. 26.1] :
- l’organisme public visé ne s’est pas conformé à la loi ;
- l’organisme a agi de manière déraisonnable, injuste, abusive ou discriminatoire ;
- l’organisme a manqué à son devoir ou a fait preuve d’inconduite ou de négligence ;
- l’organisme a commis une erreur de droit ou de fait ;
- l’organisme a exercé un pouvoir discrétionnaire dans un but injuste, ou en se basant sur des motifs non pertinents ou sans fournir de motifs, lorsque requis.
Le Protecteur du citoyen peut joindre des recommandations à son avis. Il peut aussi exiger d’être informé des mesures qui seront prises. Si aucune mesure jugée satisfaisante n’est prise, le Protecteur a le pouvoir d’en aviser par écrit le gouvernement et il peut présenter la question en cause soit dans un rapport spécial ou dans son rapport annuel à l’Assemblée nationale [LPC, art. 27].

L’influence du Protecteur

Comme l’affirme la Protectrice du citoyen actuelle, l’efficacité de cette personne désignée repose sur son pouvoir de persuasion et sur sa force morale [13]. Le Protecteur utilise peu la possibilité de s’adresser au gouvernement et à l’Assemblée nationale, selon l’article 27 de la Loi, lorsqu’un organisme ne donne pas une réponse qu’il juge satisfaisante. Il ne peut non plus intenter une poursuite en justice.
Le Protecteur dispose des pouvoirs conférés par la Loi sur les Commissions d’enquête. Cette loi lui permet de requérir :
[…] la comparution de toute personne et [de] l’interroger sous peine des sanctions prévues par le Code de procédure civile pour outrage au tribunal (fortes pénalités et emprisonnement). Elle lui permet sous les mêmes sanctions d’exiger la production de tout document ou écrit [14] .
Même si le Protecteur invoque peu la Loi sur les commissions d’enquête, la simple possibilité qu’il le fasse peut avoir un effet dissuasif auprès des membres de la fonction publique ou des employés des services de santé ou des services sociaux.
Durant l’année financière 2007-2008, le Protecteur du citoyen a examiné 19 939 demandes de citoyens. Le Protecteur a formulé 1 370 recommandations, dont 1 048 à portée individuelle (76,4 %) et 322 à portée collective (23,5 %) [15].
- Rapport à l’Assemblée nationale
Les rapports annuels du Protecteur peuvent être utilisés par la Commission de l’administration publique comme base des mandats qu’elle se donne. En outre, le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que la Commission des institutions entend chaque année le Protecteur. Cette obligation du Règlement n’est pas respectée actuellement, mais la situation est peut-être appelée à changer, car le Protecteur du citoyen tend, depuis quelques années, à réaliser davantage d’interventions à caractère collectif ou systémique, telles que l’étude de projets de loi ou de projets de règlement.

Le Commissaire au lobbyisme

La Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme

La fonction de commissaire au lobbyisme [16] est encore récente au Québec. En effet, l’organisme public a été mis sur pied en 2002 avec l’adoption de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme [17].
L’intervention du législateur québécois pour encadrer la pratique du lobbyisme est conforme à une façon de faire généralisée en Amérique du Nord. En effet, les 50 États américains ont adopté ce type de loi, en plus du Congrès de Washington, qui l’a fait dès 1946 [18]. En outre, au Canada, le Parlement fédéral (en 1989) et cinq parlements des États fédérés (les provinces), dont celui du Québec, se sont dotés d’une telle loi.
La pratique du lobbyisme jouit d’une protection constitutionnelle fondée sur le droit à la liberté d’expression [19], qui comprend, selon la jurisprudence, le droit des citoyens et des groupes de faire valoir leurs intérêts.
Au Québec, l’article 1 de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme reconnaît le lobbyisme comme une pratique légitime. Cependant, comme il existe une certaine méfiance citoyenne à l’égard du lobbyisme, la loi prescrit un ensemble de règles visant à assurer un exercice sain de cette pratique. L’article 1 a pour objet de « […] rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires de charges publiques ». On peut donc dire que cette loi est une application du droit du public à l’information [20].
Par titulaires de charges publiques on entend : les ministres et les députés, leur personnel, les employés de l’État et les personnes nommées à des organismes à but non lucratif qui soutiennent des activités de nature publique avec des fonds provenant principalement du gouvernement. Sont également couverts par cette définition, les élus et le personnel des municipalités.

L’article 2 de la loi définit comme des activités de lobbyisme, les communications orales ou écrites avec un titulaire d’une charge publique en vue d’influencer celui-ci dans la prise de décision au sujet :
• de l’élaboration ou du rejet d’un projet de loi ou de règlement, d’un programme ;
• de l’attribution d’un permis ;
• de l’attribution d’un contrat (sans appel d’offres public), d’une subvention ou d’un autre avantage pécuniaire ;
• de la nomination d’un administrateur public.
À noter que la loi ne s’applique pas à des représentations faites au cours des séances d’une commission parlementaire [LTEML, art. 5(2)].
­ Les obligations du lobbyiste
Les personnes qui agissent à titre de lobbyiste doivent s’inscrire à un registre administré par le ministère de la Justice. Les lobbyistes à l’emploi de compagnies privées, de regroupements patronaux, d’associations professionnelles ou encore les « lobbyistes-conseils » sont soumis à cette exigence. À propos du lobbyiste-conseil, la loi vise non seulement les consultants en relations gouvernementales, mais aussi les membres de certaines professions, tels que les avocats.
Certains anciens titulaires d’une charge publique, notamment les ministres, ne peuvent réaliser des activités de lobbyisme auprès d’un collègue de la même institution où ils ont travaillé auparavant, et ce, pendant une période de deux ans après la fin de leur mandat [LTEML, art. 29]. Les employés d’un cabinet ministériel et les sous-ministres sont sujets à la même interdiction, quoique pour une année seulement [21].
Enfin, tous les anciens titulaires d’une charge publique, y compris les fonctionnaires, ne peuvent, dans le cadre d’activités de lobbyisme, divulguer des renseignements confidentiels ou donner des conseils fondés sur des renseignements non accessibles au public et dont ils avaient pris connaissance au moment où ils étaient en poste. Ils ne peuvent non plus tirer un « avantage indu » de leur ancienne charge dans le cadre de leurs nouvelles fonctions. Ces interdictions, tirées des articles 31 et 32, s’appliquent sans aucune limite de temps.
 Les fonctions et pouvoirs du Commissaire
Le Commissaire au lobbyisme est chargé de la surveillance de la représentation des intérêts auprès des titulaires de charges publiques. Il dispose de pouvoirs d’enquête et d’inspection importants. Ainsi, il peut, de sa propre initiative ou sur demande, faire des enquêtes s’il a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu manquement à une disposition de la loi ou au Code de déontologie des lobbyistes [LTEML, art. 39]. Le Commissaire nomme des inspecteurs qui ont le pouvoir notamment de « pénétrer à toute heure raisonnable dans l’établissement d’un lobbyiste ou d’un titulaire de charge publique […] » [LTEML, art. 41(1)].
Le Commissaire prend des mesures disciplinaires, lorsqu’il constate un manquement grave ou répété de la part d’un lobbyiste. Ainsi, le Commissaire pourrait dans ce cas ordonner la radiation d’une inscription au registre [LTEML, art. 53]. La Loi prévoit diverses sanctions pénales [LTEML, art. 60 à 65]. Par exemple, un titulaire de charge publique qui entrave l’exercice des pouvoirs d’enquête du Commissaire est passible d’une amende de 500 $ à 5 000 $. Par ailleurs, le Procureur général du Québec, sur réception d’un rapport d’enquête du Commissaire, pourra réclamer la valeur de toute contrepartie reçue ou payable à un lobbyiste en raisons d’activités ayant donné lieu à manquement [LTEML, art. 58].
2.2.2 - Les référendums au Québec
L’Assemblée nationale du Québec a adopté en 1978 la Loi sur la consultation populaire [22] , Cette loi permet la tenue de référendums de nature « consultative » et non « délibérative ». Ces référendums permettent au gouvernement de demander à la population de se prononcer sur une question ou sur un projet de loi. Toutefois, le résultat d’un référendum n’engage pas le gouvernement et le Parlement, qui pourraient même techniquement agir à l’encontre de la volonté populaire exprimée lors d’une consultation ou ne pas agir du tout.
Le droit d’initiative législative ou populaire n’existe pas au Québec. Le déclenchement d’un processus référendaire est donc du seul ressort du gouvernement du Québec, qui formule une ou des questions à être débattues à l’Assemblée nationale.
Dès le moment où la ou les questions [23] sont votées par le Parlement, le secrétaire général de l’Assemblée transmet un avis à chacun des députés, pour les inviter à s’inscrire dans les cinq jours en faveur de l’une des options soumises à la consultation et à former ainsi un comité provisoire [LCP, art. 22-23]. Il y a autant de comités que d’options.
Le Directeur général des élections convoque dans les meilleurs délais une réunion des comités provisoires, au cours de laquelle les membres adopteront les règlements de leur comité (devenu « comité national ») et en nommeront le président. Les règlements doivent prévoir l’affiliation au comité des groupes favorables à une option, ainsi que les normes régissant le financement de ces groupes [LCP, art. 24].
Durant la période référendaire, les « dépenses réglementées » se font sous la supervision de l’agent officiel de chaque comité national. Seuls les partis politiques provinciaux et les électeurs, en plus de l’État québécois peuvent contribuer au financement d’un comité national, dont les dépenses sont plafonnées en fonction du nombre d’électeurs. À noter que le travail effectué par un bénévole n’est pas considéré comme une dépense ou une contribution réglementée.
Tout électeur [24] peut faire une contribution financière d’au plus 3000 $, au comité national de son choix. Les sommes versées doivent être puisées directement à même les biens propres de l’électeur. Un électeur peut également choisir de faire un don de 3000 $ maximum à chacun des comités nationaux.
Pour assurer le contrôle du processus de consultation populaire, la Loi crée un Conseil du référendum, composé de trois juges, désignés par le juge en chef de la Cour du Québec. Le Conseil du référendum a compétence pour entendre les procédures de nature civile relatives à des questions régies par la Loi sur la consultation populaire. La juridiction du Conseil n’exclut pas le pouvoir de surveillance et de contrôle du tribunal général de droit commun, soit la Cour supérieure du Québec. En outre, une décision du Conseil du référendum au sujet d’une demande d’un nouveau dépouillement des votes ou d’une contestation de la validité d’un référendum [LPC, art. 41 et 42] pourrait être portée devant la Cour d’appel (mais non devant la Cour suprême du Canada) sur toute question de droit [LPC, art. 3 (2) et (3)].
En plus de trente ans, trois référendums ont été tenus en vertu de la Loi sur la consultation populaire : deux sur des propositions de souveraineté du Québec (avec une association au Canada), soit en 1980 [sous le gouvernement du Parti québécois de M. René Lévesque] et en 1995 [sous le gouvernement du Parti québécois de M. Jacques Parizeau] et un troisième, en 1992 [sous le gouvernement du Parti libéral de M. Robert Bourassa]. Ce dernier référendum concernait l’entente dite « de Charlottetown », visant à modifier la Constitution du Canada dans le but de répondre à certaines demandes formulées par le gouvernement du Québec. Dans les trois cas, la majorité des électeurs québécois a refusé la proposition soumise à consultation.

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