34e session

Québec

Depuis la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale en 1984, les commissions parlementaires constituent le principal organe de contrôle du Parlement. En effet, en accroissant la spécialisation des commissions et en accentuant leur pouvoir d’initiative, cette réforme a permis un meilleur contrôle de l’action gouvernementale et une surveillance plus efficace de l’administration publique par les parlementaires [1]. Depuis 1997, l’Assemblée nationale compte également une commission permanente entièrement vouée au contrôle de l’administration publique : la Commission de l’administration publique.

Parmi les mandats de contrôle parlementaire accomplis par les commissions, certains proviennent d’un ordre reçu de l’Assemblée, alors que d’autres émanent directement du pouvoir d’initiative des commissions. Certains mandats de contrôle parlementaire tirent aussi leur origine d’une disposition législative prévue à cet effet.
Le texte qui suit présente donc de façon succincte, en utilisant la nomenclature en usage au Québec, les différents mandats de contrôle parlementaire accomplis par les commissions de l’Assemblée.

1 - Les mandats de contrôle parlementaire qui découlent d’un ordre de l’Assemblée

Nous aborderons, dans cette section, les mandats de contrôle parlementaire qui sont confiés aux commissions par l’Assemblée nationale.

L’étude des crédits budgétaires par les commissions parlementaires

Les crédits budgétaires correspondent aux sommes d’argent attribuées à chaque ministère ou organisme du gouvernement pour son fonctionnement annuel. Dans l’exercice de son pouvoir de contrôle des dépenses du gouvernement, l’Assemblée délègue aux commissions l’étude de ces crédits budgétaires. Ce processus s’enclenche généralement en avril de chaque année. Avant le 1er avril, l’Assemblée doit adopter un projet de loi sur les crédits provisoires nécessaires au fonctionnement de l’État. Dès l’adoption de ce projet de loi, le leader du gouvernement présente une motion visant à renvoyer l’étude de tous les crédits budgétaires en commissions permanentes.
L’étude des crédits budgétaires en commission parlementaire commence au plus tôt quinze jours après le dépôt des crédits à l’Assemblée. Au cours de cette étude, chaque commission examine, dans son domaine de compétence respectif, les divers éléments des programmes pour lesquels des crédits sont à voter. Les ministres, accompagnés de leurs principaux fonctionnaires, répondent alors des demandes de crédits de leur ministère et des organismes publics qui sont sous leur responsabilité. Il est à noter que lors de l’étude des crédits, les ministres agissent comme témoins, en leur qualité de membres du Conseil exécutif, et non comme membres de la commission.
L’étude annuelle des crédits budgétaires constitue un moment important du pouvoir de contrôle exercé par les commissions parlementaires sur les dépenses du gouvernement. Cet exercice intensif, qui ne doit toutefois pas excéder 200 heures, occupe les commissions sectorielles de l’Assemblée pendant plusieurs séances consécutives. Pour les députés membres des commissions parlementaires, il s’agit d’une occasion privilégiée pour questionner de façon approfondie les membres du gouvernement sur leur utilisation et leur gestion des deniers publics. Notons que pour appuyer cet exercice de contrôle, qui peut s’avérer fort technique, les députés peuvent notamment compter sur les informations transmises par les ministères et les organismes publics en réponse aux questions formulées par les partis d’opposition préalablement à l’étude des crédits.

La poursuite du débat sur le discours du budget à la Commission des finances publiques

Le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit un débat d’une durée de 25 heures sur le discours du budget présenté annuellement par le ministre des Finances. Ce débat se déroule d’abord à l’Assemblée, pour une durée de 13 heures 30, et se poursuit ensuite pendant 10 heures à la Commission des finances publiques. Le débat se termine à l’Assemblée par les répliques du représentant de l’opposition officielle et du ministre des Finances.
À l’occasion de ce débat de 10 heures, les députés membres de la Commission des finances publiques questionnent le ministre des Finances sur les orientations et les éléments contenus dans son discours du budget. Ainsi, contrairement à l’étude des crédits budgétaires, dont les échanges portent plus spécifiquement sur les sommes allouées à chacun des ministères et organismes, cet exercice de contrôle parlementaire vise habituellement les grandes orientations de la politique budgétaire gouvernementale ainsi que la gestion globale des finances publiques.

L’interpellation

L’interpellation est un autre type de mandat de contrôle parlementaire exercé par les commissions. Il s’agit d’un débat d’une durée de deux heures entre un député de l’opposition et un ministre sur une question d’actualité ou d’intérêt général. Bien que le débat soit tenu à la demande particulière d’un député, les autres membres de la commission concernée peuvent aussi participer aux échanges, lesquels prennent la forme d’interventions d’une durée maximale de cinq minutes.
Faisant suite à un avis publié au feuilleton de l’Assemblée, l’interpellation a lieu le vendredi, de dix heures à midi, à la salle de l’Assemblée nationale pendant les semaines où l’Assemblée siège. Il n’y a cependant pas d’interpellation en période de travaux intensifs. Faits particuliers à noter, le quorum n’est pas nécessaire pour ouvrir la séance et il n’y a ni motion, ni rapport, ni vote dans le cadre des interpellations.
La séance d’interpellation étant régie par un cadre strict, celle-ci s’apparente plus aux débats qui ont cours à l’Assemblée qu’à ceux habituellement tenus en commission parlementaire, plus propices aux échanges. Dans les faits, en permettant aux députés de l’opposition d’interroger un ministre sur une question de leur choix pendant une période de deux heures, l’interpellation constitue, en quelque sorte, la prolongation de la période des questions.

L’examen de toute autre matière

L’Assemblée peut confier l’étude de toute matière aux commissions parlementaires. Les sujets faisant partie de cette catégorie étant variés et nombreux, ils peuvent par conséquent être rattachés à un exercice de contrôle parlementaire. À titre d’exemple, l’Assemblée pourrait demander à une commission de se pencher sur une situation particulière touchant l’administration publique. Bien que ce type de mandat ne soit pas souvent confié par l’Assemblée, quelques-uns ont néanmoins été tenus, notamment au cours de la 38e législature. Parmi ces mandats, notons celui que la Commission de l’administration publique a reçu en octobre 2007 de faire la lumière sur l’application de la Loi sur l’équilibre budgétaire. Un autre exemple s’est produit durant la 39e législature, plus précisément en mars 2009. L’Assemblée a alors mandaté la Commission des finances publiques pour entendre la ministre des Finances et des dirigeants de la Caisse de dépôt et placement du Québec sur les mauvais résultats de celle-ci.

2 - Les mandats de contrôle parlementaire qui découlent de l’initiative des commissions

Nous traiterons, dans cette section, des mandats de contrôle parlementaire que les commissions sectorielles de l’Assemblée nationale entreprennent de leur propre initiative.

Les mandats de surveillance des organismes publics ou de reddition de comptes

L’article 294 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que chaque commission sectorielle doit examiner annuellement les orientations, les activités et la gestion d’au moins un organisme public soumis à son pouvoir de surveillance. Ces mandats sont communément appelés « mandats de surveillance d’organismes ». Selon la Loi sur l’Assemblée nationale, on entend par « organisme public » un organisme dont la majorité des membres est nommée, soit par l’Assemblée nationale, le gouvernement ou un ministre, dont la loi ordonne que le personnel soit nommé suivant la Loi sur la fonction publique ou dont le fonds social fait partie du domaine de l’État.
En outre, chaque commission sectorielle, dans son domaine de compétence entend, en vertu de la Loi sur l’administration publique, au moins une fois tous les quatre ans, les ministres, si ceux-ci le jugent opportun et, selon le cas, les sous-ministres ou les dirigeants d’organisme afin de discuter de leur gestion administrative. Lors d’un tel mandat de reddition de comptes à l’égard d’un organisme, la commission doit également examiner ses orientations et ses activités [RAN, art. 293.1].
De leur propre initiative, les commissions choisissent, en séance de travail (réunion privée des députés), l’organisme qu’elles souhaitent examiner en vertu de l’article 293.1 ou 294 du Règlement. Ce choix doit cependant être entériné à la majorité des membres de chacun des groupes parlementaires [2] .
Une fois le mandat adopté, les commissions disposent d’une autonomie complète quant à l’organisation générale de leurs travaux. En fait, contrairement aux mandats qui leur sont confiés par l’Assemblée, et pour lesquels les commissions n’ont généralement que très peu de marge de manœuvre sur le plan de leur organisation, ces mandats permettent une grande latitude aux commissions. À ce titre, les commissions peuvent établir qu’un travail préparatoire est nécessaire avant d’entendre les dirigeants de l’organisme en question ou que les services d’un recherchiste ou d’un expert devront être retenus. Des consultations peuvent également être tenues auprès des organismes et des personnes ayant une connaissance ou une expertise particulière du domaine examiné.
Une fois l’examen terminé, la commission dépose son rapport à l’Assemblée. En plus du procès-verbal de ses travaux, ce rapport peut également contenir toute observation, conclusion ou recommandation que la commission a adoptée. Comme dans tous les cas où des rapports contiennent des recommandations, celui-ci engendre à l’Assemblée un débat d’une durée maximale de deux heures. Ce débat est l’occasion pour les membres de la commission concernée de faire état de leurs travaux et de leurs recommandations à l’Assemblée.
Les mandats de surveillance d’organismes ou de reddition de comptes réalisés par les commissions permettent aux députés d’exercer de façon approfondie leur rôle en matière de contrôle de l’administration publique. En effet, le travail des commissions sur le plan du contrôle parlementaire a été enrichi par la mise en œuvre de la Loi sur l’administration publique, adoptée en mai 2000. Cette loi a instauré un nouveau cadre de gestion de l’administration gouvernementale axé sur l’atteinte des résultats, sur le respect du principe de la transparence et sur une imputabilité accrue de l’Administration devant l’Assemblée nationale et ses commissions. Depuis, tous les ministères et les organismes gouvernementaux doivent produire un ensemble de documents qui comprend une déclaration de services aux citoyens, un plan stratégique pluriannuel, un plan annuel de gestion des dépenses et un rapport annuel de gestion. Cette documentation, de même que les principes qui sous-tendent ce nouveau cadre de gestion (transparence, imputabilité et reddition de comptes) ont permis d’accroître l’efficacité des parlementaires en les dotant de meilleurs outils de travail et ont également raffermi leur légitimité en tant que contrôleurs de l’administration publique.

L’étude de toute autre matière d’intérêt public

C’est dans cette catégorie que se trouve ce qu’on appelle communément le « mandat d’initiative ». En vertu de ce type de mandat, la commission peut se saisir de tout sujet ou de toute question qu’elle désire approfondir, que ce soit sous forme d’étude ou d’enquête. Ici encore, la décision se prend à la majorité des membres de chacun des groupes parlementaires. Dans l’exécution de ce type de mandat, la commission élabore, organise et réalise ses activités de façon autonome, sans intervention de l’Assemblée.
Après avoir adopté son mandat et défini la portée de ses travaux, la commission mène son étude ou son enquête. Elle peut alors faire appel, entre autres, aux personnes ou aux organismes ayant une connaissance ou une expérience particulière du domaine en les invitant à venir témoigner devant elle. La commission peut aussi au préalable publier un document de consultation. Toutes les informations nécessaires à la rédaction du rapport final de la commission sont ainsi recueillies. Ce rapport, qui contient le procès-verbal de ses travaux et bien souvent des observations, conclusions ou recommandations est par la suite déposé à l’Assemblée [3] . Un débat d’un maximum de deux heures a lieu à l’Assemblée lorsque le rapport contient des recommandations.
Les mandats d’initiative ne sont pas, proprement parler, des mandats de contrôle parlementaire. En fait, il est rare qu’ils aient pour principal objectif de surveiller la gestion gouvernementale. Toutefois, le regard que les parlementaires posent sur un enjeu particulier met inévitablement en relief l’action du gouvernement à l’égard de cette problématique. Au surplus, dans l’exécution de ce type de mandat, les parlementaires mettent souvent en lumière certaines lacunes dans la gestion de l’Administration et des services publics et jouent à cet égard efficacement leur rôle de surveillance auprès des institutions publiques.

3 - Les mandats de contrôle parlementaire qui découlent d’une disposition législative

Certains mandats de contrôle parlementaire découlent des lois en vigueur au Québec. Il peut s’agir de l’étude de rapports, qu’ils soient annuels, périodiques ou autres, de l’examen de la mise en œuvre d’une loi, de l’audition de dirigeants d’organismes, de l’étude d’un avis ou d’un rapport d’enquête. Une telle loi précise la nature des mandats qui sont attribués selon les compétences de chaque commission.
Ainsi, dès qu’une commission se trouve saisie de ce type de mandat, elle organise ses travaux en tenant compte, le cas échéant, des dispositions de la loi. Habituellement, la commission entend le ministre ou le dirigeant de l’organisme responsable de l’application de la loi. C’est dans ce cadre que la Loi sur l’administration publique demande à la commission compétente d’entendre les dirigeants de tous les ministères et organismes relativement à leur gestion et leurs orientations, que la Loi sur les établissements d’enseignement de niveau universitaire [4] exige que la Commission de la culture et de l’éducation convoque tous les trois ans les recteurs des établissements universitaires et que la Loi sur les services de santé et les services sociaux [5] fait en sorte que la Commission de la santé et des services sociaux entende tous les trois ans les agences de la santé et des services sociaux régionales.

4 - La Commission de l’administration publique : une commission entièrement vouée au contrôle de l’administration gouvernementale

La Commission de l’administration publique a un mandat voué exclusivement au contrôle de l’administration publique. Ses activités sont consacrées à l’examen des dépenses et de la gestion des ministères et des organismes publics. Trois principaux mandats lui sont dévolus.

La vérification des engagements financiers

Un engagement financier est une dépense gouvernementale autorisée par le Conseil du trésor, le Conseil exécutif ou par les ministères et prise à même les crédits budgétaires adoptés chaque année à l’Assemblée nationale. Lorsque la Commission vérifie les engagements financiers d’un ministère, elle scrute des listes mensuelles qui lui sont transmises par le Conseil du trésor et qui contiennent tous les engagements de 25 000 $ et plus.
L’objet de ce mandat est d’assurer une surveillance parlementaire continue de l’utilisation des crédits budgétaires alloués aux ministères et organismes par l’Assemblée nationale. En scrutant les dépenses d’une certaine importance, la Commission s’assure de leur opportunité, du respect des règles et des normes gouvernementales qui encadrent l’octroi des contrats et des subventions, et de l’équité dans l’attribution des deniers publics.
Traditionnellement, les séances de vérification des engagements financiers se déroulaient toujours en présence du ministre responsable. Après des remarques préliminaires, la Commission procédait généralement de manière chronologique à l’examen en questionnant le ministre sur chacun de ses engagements financiers. Les parlementaires déclaraient les engagements vérifiés au fur et à mesure que les listes mensuelles étaient examinées.
Depuis 2004, dans le but de rendre l’exercice plus efficace, la Commission a changé en profondeur son mode de fonctionnement et ses outils de travail. Mensuellement, la Commission tient une séance de travail pour étudier les engagements financiers transmis au cours du mois précédent. Elle adresse ensuite ses demandes de renseignements supplémentaires par écrit aux ministères concernés. L’audition d’un ministre n’est pas exclue du processus de vérification, mais la Commission n’y recourt que si les renseignements obtenus ne l’éclairent pas suffisamment, ou si la situation justifie une audition (par exemple, s’il y a un grand nombre de questions).
Après la séance, le secrétaire de la Commission assure le suivi des requêtes d’information ou de documentation des membres auprès des ministères, leur fixant un délai raisonnable de transmission des renseignements demandés et fait parvenir les réponses aux membres avant la prochaine séance de vérification des engagements financiers. Si les réponses satisfont les membres, les engagements seront considérés comme vérifiés lors de cette prochaine séance.
Au cours de la 39e législature, la Commission a également adopté une pratique afin de rendre sa vérification des engagements financiers encore plus efficace. Les membres ont accès aux listes d’engagements financiers au préalable, au minimum deux semaines avant la tenue de la séance de travail. Les questions et les commentaires individuels des membres sont compilés dans un document. Ce dernier est remis aux membres de la Commission au début de la séance de travail. La Commission ne s’attarde qu’aux engagements financiers qui font l’objet de questions et de commentaires de la part d’un de ses membres.
Lorsque la Commission désire approfondir des engagements financiers en présence d’un ministre, elle doit l’en aviser au moins quinze jours à l’avance. Celui-ci peut cependant renoncer à ce délai de convocation. S’il est dans l’impossibilité de se présenter à la séance, il peut demander à un autre ministre, membre du Conseil du trésor, de le remplacer.
Semestriellement (habituellement, en juin et en décembre), le président de la Commission dépose à l’Assemblée le rapport des travaux effectués durant la période visée. La Commission peut formuler des conclusions et des recommandations à la suite de ses travaux de vérification. Cependant, en vertu du Règlement, ce rapport ne fait pas l’objet d’un débat à l’Assemblée, contrairement aux autres rapports contenant des recommandations.

L’audition du Vérificateur général du Québec

Le Vérificateur général dépose à l’Assemblée, au plus tard le 15 décembre de chaque année, un rapport annuel de gestion. Le Règlement de l’Assemblée oblige la Commission de l’administration publique à entendre chaque année le Vérificateur général sur son rapport annuel de gestion [RAN, art. 117.6 (2)]. Il s’agit d’une occasion pour la Commission de questionner le Vérificateur général sur sa propre gestion administrative, ses activités et ses résultats au regard de son plan stratégique. La Commission en profite pour entendre le Vérificateur général non seulement sur la façon dont il s’acquitte de ses fonctions et l’utilisation qu’il fait des ressources qui lui sont confiées, mais également sur ses engagements financiers pour l’ensemble de l’année financière. De plus, cette rencontre permet d’échanger sur des sujets communs. Ainsi, dans le passé, les parlementaires ont pu signifier au Vérificateur général leur intérêt pour l’optimisation des ressources.

La reddition de comptes des sous-ministres et des dirigeants d’organismes

En vertu de la Loi sur l’administration publique, la Commission de l’administration publique entend, une fois tous les quatre ans, les sous-ministres et les dirigeants d’organismes sur leur gestion administrative. Depuis sa création en 1997 jusqu’en 2009, la Commission assumait seule la responsabilité de ce mandat qui, à l’origine, devait être exercé annuellement [6]. Devant la lourdeur de la tâche, la Commission a concentré ses efforts sur les ministères et les organismes ayant fait l’objet d’observations dans les rapports annuels du Vérificateur général. La réforme parlementaire de 2009 a réduit la charge de la Commission, d’une part, en étalant sur quatre ans cette obligation et, d’autre part, en faisant en sorte que cette responsabilité soit partagée avec les neuf commissions sectorielles [RAN, art. 117.6 (3) et 293.1]. Toutefois, la Commission de l’administration publique conserve pleine compétence sur les ministères et organismes dont la gestion est signalée dans un rapport du Vérificateur général ou du Protecteur du citoyen [7] [RAN, art. 117.6 (3.1).
Au cours des auditions publiques des sous-ministres ou des dirigeants d’organismes, les discussions peuvent notamment porter, en plus des questions signalées dans un rapport du Vérificateur général ou du Protecteur du citoyen, sur la déclaration de services aux citoyens, les résultats obtenus par rapport aux aspects administratifs du plan stratégique ou du plan annuel de gestion des dépenses ainsi que sur toute autre matière de nature administrative. Cependant, la consigne retenue par les membres est de faire porter les échanges sur l’efficacité de la gestion administrative et de laisser à d’autres forums tout débat touchant la pertinence des choix de politique gouvernementale. L’objectif visé est de créer un climat de travail distinctif grâce à un face à face moins formel, plus convivial, mais aussi plus direct entre les parlementaires et les administrateurs publics que ce que l’on voit habituellement en commission parlementaire.
La Commission dépose chaque année deux rapports, l’un en juin et l’autre en décembre, faisant état du résultat de ses travaux et de ses recommandations. Ces rapports font l’objet de débats à l’Assemblée dans les quinze jours suivant leur dépôt.
Un suivi des travaux est exercé par le secrétariat de la Commission en regard des différents documents exigés des ministères et des organismes, ou par la Commission elle-même pour certains dossiers d’importance qui nécessitent que les administrateurs soient de nouveau convoqués pour expliquer les actions prises en réponse aux recommandations du Vérificateur général ou de la Commission de l’administration publique.
Au terme de plus de quinze années d’imputabilité, la Commission note une transparence de plus en plus limpide de la part des ministères et des organismes entendus et une ouverture d’esprit grandissante à l’égard du rôle qu’elle joue dans le processus de reddition de comptes au sein de l’appareil gouvernemental.
Elle se révèle un outil indispensable pour la pratique de l’imputabilité publique. Entre autres, elle favorise une meilleure compréhension des responsabilités parlementaires par les citoyens et encourage le dialogue avec les fonctionnaires pour améliorer la gestion des deniers et services publics.