Ressources

Québec

L’étude détaillée d’un projet de loi en commission constitue la troisième étape du processus menant à son adoption. Elle se situe après l’adoption du principe du projet de loi par l’Assemblée et de ce fait, la commission qui étudie le projet de loi est liée par le vote de l’Assemblée en faveur du principe du projet de loi. Elle ne doit pas, par conséquent, proposer des amendements qui porteraient atteinte à ce principe.

Le rôle de la commission dans l’étude du projet de loi est donc de l’examiner article par article, voire mot par mot, afin d’y apporter les amendements dont on peut croire qu’ils le rendraient plus acceptable en général [1]. À cet égard, la doctrine enseigne que la commission peut modifier les dispositions du projet de loi à tel point que, lorsqu’elle déposera son rapport à l’Assemblée, le texte du projet de loi soit tout autre qu’il était avant de lui être déféré pour étude détaillée. La commission peut rejeter tous les articles et les remplacer par d’autres, sous réserve de ne pas s’écarter du principe entériné par l’Assemblée à l’étape de l’adoption du principe du projet de loi [2].

Lors des travaux de la commission, toute intervention, qu’il s’agisse de la présentation de motion préliminaire, de motion d’amendement ou du débat sur un article, doit avoir un lien direct avec le mandat de la commission.

Pour les fins de ce mandat, outre les députés nommés pour deux ans qui en sont membres, la commission se compose du député ou du ministre qui présente le projet de loi qui en est membre de plein droit pour la durée de son étude. Peuvent également participer aux travaux et présenter des motions, sans droit de vote, le député indépendant et le député membre d’aucune commission tandis que celui qui est membre d’une autre commission pourra participer aux délibérations avec la permission de la commission qui étudie le projet de loi, mais ne peut y présenter des motions ni voter.
Par ailleurs, la fonction de « rapporteur » n’existe pas en droit parlementaire québécois.
Selon la coutume, le processus de l’étude détaillée des projets de loi publics en commission se déroule en trois étapes distinctes. Il débute par des remarques préliminaires, se poursuit par des motions préliminaires suivies de l’étude détaillée de chaque article du projet de loi [3].

1) Remarques préliminaires

Au début de l’étude détaillée d’un projet de loi, chaque député dispose d’un temps de parole de 20 minutes qu’il ne peut utiliser qu’en une seule intervention pour faire ses remarques préliminaires, aussi appelées « déclarations d’ouverture ». Il s’agit en fait de la règle générale relative aux temps de parole prévue à l’article 209 du Règlement qui s’applique dans ce cas, puisque ce dernier ne prévoit pas expressément de remarques préliminaires au début de l’étude d’un projet de loi.
L’auteur du projet de loi est généralement le premier à prendre la parole lors des remarques préliminaires, qui ne doivent pas prendre la forme d’un échange.
Par ailleurs, l’étape des remarques préliminaires ne doit pas être confondue avec la discussion sur le principe d’un projet de loi prévue à l’article 247 du Règlement qui prévoit que lorsque le principe d’un projet de loi a été adopté sans débat à l’Assemblée, les membres de la commission peuvent s’exprimer sur son principe et sa teneur générale au début des travaux. À l’étape des remarques préliminaires, les débats portent non pas sur le principe et la teneur générale du projet de loi, mais plutôt sur les détails qu’il comporte. Ainsi, sans aborder de façon systématique chacun des articles du projet de loi, il est possible, lors des remarques préliminaires, de faire référence à certaines dispositions du projet de loi [4].

2) Les motions préliminaires

S’il n’y a pas de remarques préliminaires ou une fois celles-ci terminées, la commission passe à l’étape des motions préliminaires.
Le Règlement de l’Assemblée ne traite nulle part des motions préliminaires. Cependant, cette pratique fait partie des coutumes parlementaires. Il faut donc les considérer comme une pratique habituelle et normale.
Les motions préliminaires concernent l’organisation fonctionnelle, technique et pratique des travaux et visent un meilleur accomplissement du mandat confié par l’Assemblée. Ces motions doivent être présentées avant que ne soit entrepris l’étude article par article du projet de loi. C’est notamment à cette étape que les députés peuvent proposer, en vertu du second alinéa de l’article 244 du Règlement, qu’avant d’entreprendre l’étude détaillée du projet de loi, la commission tienne des consultations particulières.
Le but et l’esprit d’une motion préliminaire étant de proposer les meilleurs moyens afin d’aider la commission à accomplir son mandat, seules sont recevables les motions relatives aux modalités d’organisation des travaux et ayant un lien avec le mandat de la commission [5]. Ainsi, ont été jugées recevables des motions proposant que la commission entende un ministre sur un projet de loi [6]. Il en a été de même pour une motion demandant au ministre ayant présenté le projet de loi de mettre à la disposition des députés une copie des projets de règlement concernant l’application du projet de loi, car elle contribuait à un meilleur accomplissement du mandat de la commission [7]. Parmi les autres exemples de motions préliminaires, il peut être proposé que la commission constitue une sous-commission pour l’étude article par article du projet de loi.
Les motions préliminaires sont considérées comme des motions de forme et ne peuvent être amendées. L’auteur de la motion, le premier ministre et les autres chefs des groupes parlementaires, ou leurs représentants, ont droit à une seule intervention d’une durée maximale de 30 minutes pour chaque motion. Les autres membres ont également droit à une seule intervention par motion, d’une durée maximale de 10 minutes.
Le Règlement ne prévoyant aucune limite quant au nombre de motions préliminaires pouvant être présentées, il n’est pas rare de voir se multiplier le nombre de celles-ci lorsqu’un projet de loi est contesté. Ces motions peuvent alors devenir un moyen pour retarder l’avancement des travaux de la commission. Cette pratique qualifiée « d’obstruction systématique » ou fïlibuster fait partie des mœurs parlementaires.

3) L’étude article par article du projet de loi

S’il n’y a pas de motions préliminaires ou une fois l’étape des motions préliminaires terminée, la commission étudie chaque article du projet de loi et les débats portent sur les détails de celui-ci.

Ordre d’étude des articles

Le texte du projet de loi est étudié selon l’ordre séquentiel des articles, c’est-à-dire en commençant par l’article 1, puis le 2 et ainsi de suite jusqu’à la fin. La pratique des commissions est d’étudier les articles nouveaux en même temps que les articles du projet de loi, dans l’ordre où ils sont présentés. L’étude des annexes et du préambule (s’il en est) ainsi que du titre vient compléter l’ordre. Il est toutefois possible, tant que la commission n’a pas disposé d’un article ou d’un paragraphe, d’en différer l’examen ou la discussion, à moins que cet article ou ce paragraphe ne soit essentiel et que les autres articles ou paragraphes à étudier ne soient qu’accessoires [8]. Pour ce faire, il s’agit qu’une motion pour différer l’étude de l’article en discussion soit présentée. Si la motion est adoptée, l’étude de l’article en question est reportée à un moment ultérieur et la commission peut alors passer à l’étude de l’article suivant du projet de loi [9].

Les amendements

Les membres de la commission, le député membre d’aucune commission et le député indépendant qui participent aux travaux de la commission qui étudie un projet de loi peuvent proposer des amendements au projet de loi sous étude. En commission, les amendements ne nécessitent pas de préavis. Ils doivent être écrits et ne doivent contenir ni exposé de motif ni argumentation. Lors de leur présentation, ils doivent être remis au président de la commission qui statue sur leur recevabilité. Rappelons également que pour pouvoir présenter un amendement, un député ne doit pas avoir épuisé le temps de parole dont il dispose sur la motion principale.
En vertu de l’article 197 du Règlement, chaque amendement doit concerner le même sujet que l’article à l’étude et ne peut aller à l’encontre de son principe. S’il y a un doute sur le principe de l’article, il doit jouer en faveur de l’auteur de la motion [10]. De plus, l’amendement ne doit servir qu’à retrancher, à ajouter ou à remplacer des mots.
De plus, chaque amendement doit être conforme aux critères généraux de recevabilité des amendements élaborés par la jurisprudence. À titre d’exemple, un amendement ne peut nier, ni écarter, ni contredire la motion principale, en l’occurrence, l’article que l’on cherche à amender. L’amendement ne peut non plus dénaturer cet article [11] . De même, en vertu de l’initiative financière de la Couronne, seul un ministre peut présenter un amendement ayant pour objet l’engagements de fonds publics, l’imposition d’une charge aux contribuables, la remise d’une dette envers l’État ou l’aliénation de biens appartenant à celui-ci.
En plus de ces critères, chaque amendement doit respecter les critères de recevabilité propres à l’étude détaillée d’un projet de loi. Ainsi, en vertu de l’article 244 du Règlement, les amendements doivent se rapporter à l’objet du projet de loi et être conformes à son esprit et à la fin qu’il vise. Si le projet de loi modifie plusieurs lois et s’il est impossible d’en dégager un objet unique, la présidence de la commission doit vérifier si la motion d’amendement se rapporte à l’un des objets du projet de loi. Dans ce cas, le seul fait que la motion d’amendement a pour objet de modifier un article d’une loi dont d’autres articles sont modifiés par le projet de loi ne constitue pas un critère suffisant de recevabilité [12] .
De même, les amendements ne doivent pas dépasser la portée du projet de loi [13] ni introduire un nouveau principe à ce dernier [14] . Ils ne peuvent équivaloir à un rejet du projet de loi [15] ni aller à l’encontre du principe de ce dernier adopté préalablement par l’Assemblée [16]. Aucun amendement ne doit non plus être destiné à corriger des erreurs d’écriture qui se seraient glissées dans une loi ne faisant pas l’objet de l’étude en commission [17]. Les amendements pour ajouter des dispositions de concordance sont toutefois recevables [18] .
Est irrecevable un amendement qui va à l’encontre ou s’écarte des dispositions du projet de loi adoptées jusque-là par la commission ou qui contredit une décision que celle-ci a rendue au sujet d’un amendement antérieur [19]. Est également irrégulier un amendement identique en substance à un autre déjà rejeté par la commission, ou qui s’en inspire [20], à moins qu’il n’indique des faits nouveaux [21] . Par contre, une motion d’amendement en tous points identique à une motion présentée au moment où un autre article était étudié est recevable, étant donné qu’elle a pour objet de modifier un article dont le fond est différent du précédent [22]. Par ailleurs, une motion d’amendement en vue d’insérer un nouvel article qui viendrait contredire un article du projet de loi dont la commission n’a pas encore pris connaissance est irrecevable, car il modifie par anticipation un article non encore étudié par la commission [23].
Sont aussi irréguliers les amendements qui rendent un article inintelligible, qui sont frivoles ou qui sont proposés par moquerie [24] . Dans le même esprit, est irrecevable tout amendement vague ou futile ou présenté dans un esprit de dérision [25].
Un amendement peut proposer de diviser un article ou un paragraphe en plusieurs, de la même façon qu’il peut avoir pour objet la fusion de plusieurs articles ou paragraphes en un seul [26].
Tout amendement peut faire l’objet de sous-amendements proposés et débattus un à la fois. L’auteur d’un amendement ne peut proposer de le sous-amender. Les critères de recevabilité d’un sous-amendement sont les mêmes que ceux d’un amendement. Toutefois, conformément à la jurisprudence, l’objet d’un sous-amendement étant de modifier un amendement, il ne doit pas en élargir la portée [27].

Temps de parole

Le temps de parole dont disposent les députés, membres ou non de la commission, est de 20 minutes pour chaque article, alinéa ou paragraphe d’un projet de loi, chaque amendement ou sous-amendement ou chaque article qu’on propose de modifier ou d’ajouter à une loi existante. Ce temps de parole peut être utilisé en une ou plusieurs interventions [RAN, art. 245].
Pour sa part, le ministre ou le député qui présente le projet de loi, outre le temps de parole dont il dispose au même titre que les autres intervenants, a droit à un temps de parole de cinq minutes après chaque intervention. Ce temps de parole de cinq minutes ne peut pas être transféré à l’adjoint parlementaire d’un ministre [28] .
En règle générale, le ministre consacre le temps qui lui est alloué après chaque intervention pour donner des explications ou pour répondre aux questions soulevées. Cependant, il est libre d’utiliser ou non son droit de parole. Il ne peut être obligé de répondre à une question et aucun rappel au règlement ne peut être fondé sur l’opinion que sa réponse à une question est insatisfaisante. Il appartient au député qui a posé la question de revenir à la charge s’il est insatisfait de la réponse donnée [29] .
À la demande du ministre ou du député qui présente un projet de loi et avec la permission de la commission, un fonctionnaire qui accompagne celui-ci peut donner des explications ou répondre à une question d’un député [30]. À cet égard, à moins qu’il n’ait été donné explicitement pour la durée de la séance, ce consentement doit être renouvelé avant chaque intervention [31] .

Déroulement des débats et mise aux voix

Après l’appel de chaque article, les députés débattent, s’il y a lieu, des amendements proposés. Chaque amendement fait l’objet d’un débat distinct. Lorsqu’il ne semble plus y avoir de députés qui désirent intervenir sur l’amendement ou que les temps de parole sont expirés, le président procède à la mise aux voix de l’amendement. Comme le précise l’article 199 du Règlement, après l’adoption d’un amendement, le débat reprend sur la motion de fond telle qu’elle a été amendée, c’est-à-dire sur l’article amendé.
Si un sous-amendement a été proposé à l’amendement, les membres débattent d’abord de celui-ci avant toute autre chose.
Les sous-amendements sont mis aux voix avant les amendements et ces derniers avant la motion de fond [RAN, art. 201. Ainsi, lorsque le débat sur la motion de sous-amendement est terminé, la motion est mise aux voix. Le débat reprend ensuite sur l’amendement, éventuellement modifié. Après débat, celui-ci est ensuite mis aux voix et ainsi de suite. Lorsque la commission a disposé de toutes les motions d’amendement à l’article du projet de loi sous étude, éventuellement modifié, le président de la commission procède à la mise aux voix de celui-ci. Le vote se fait à main levée ou, si un membre le demande, par appel nominal. Dans tous les cas, le procès-verbal de la séance fait état du résultat du vote.

Convocation, suspension et ajournement

L’étude détaillée d’un projet de loi étant un mandat de l’Assemblée, la commission est convoquée sur avis du leader du gouvernement au moment des « avis touchant les travaux des commissions », si l’Assemblée siège, ou, lorsqu’elle ne siège pas, par son président sur avis écrit du leader du gouvernement [RAN, art. 147].
Lorsque vient l’heure de suspendre les travaux, le président annonce que les travaux de la commission sont suspendus et qu’ils reprendront à l’heure qu’il indique, soit l’heure mentionnée dans l’avis du leader du gouvernement.
Quand vient l’heure de l’ajournement des travaux, le président annonce que les travaux sont ajournés à la date et à l’heure prévues par le leader du gouvernement, ou en l’absence d’un nouvel avis de convocation, il annonce que les travaux de la commission sur ce mandat sont ajournés sine die.

Rapport

Au terme de ses travaux, la commission dépose son rapport à l’Assemblée. Le dépôt du rapport d’une commission qui a procédé à l’étude détaillée d’un projet de loi a lieu à l’étape du « dépôt des rapports de commissions » prévue aux affaires courantes. Il est déposé par le président de la commission ou par le membre qu’il désigne. Le rapport est constitué du procès-verbal de ses travaux et du texte du projet de loi tel qu’elle l’a adopté, c’est-à-dire avec tous les amendements qui ont été adoptés par la commission.