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Aux termes de l’article 229 du Règlement, le processus d’étude d’un projet de loi par l’Assemblée nationale comporte cinq étapes essentielles : la présentation, l’adoption du principe, l’étude détaillée en commission, la prise en considération du rapport de la commission et l’adoption.

Chacune de ces étapes entraîne un vote des députés et doit se dérouler à une séance distincte. Cependant, les étapes de l’adoption du principe et de l’étude détaillée en commission peuvent être franchies au cours de la même séance et, si l’étude détaillée a été confiée à la commission plénière, c’est-à-dire à l’Assemblée elle-même constituée en commission plénière à la suite d’une motion sans préavis et non débattue du leader du gouvernement, l’adoption du rapport de celle-ci peut aussi avoir lieu durant cette séance [RAN, art. 230].

Bien que le processus d’étude des projets de loi, qu’ils soient publics ou d’intérêt privé, comporte les même étapes, la procédure qui encadre celles-ci peut varier selon qu’il est question d’un projet de loi public ou d’un projet de loi d’intérêt privé.

A) Les étapes de l’adoption des projets de loi publics

Le député qui désire présenter un projet de loi doit en donner préavis au feuilleton. Le préavis est constitué du titre du projet de loi. Le député doit donc faire parvenir copie du projet de loi au président avant la période des affaires courantes et le projet de loi peut être présenté le lendemain de son inscription au feuilleton.

1) La présentation

La première étape de l’étude d’un projet de loi est sa présentation. Cette étape a lieu à la période des affaires courantes. Le député présente le projet de loi en donnant lecture des notes explicatives qui l’accompagnent ou en les résumant. Celles-ci doivent exposer sommairement l’objet du projet de loi et ne contenir ni exposé de motif ni argumentation.
Après la lecture des notes explicatives, le président demande ensuite si l’Assemblée accepte de se saisir de ce projet de loi. Cette motion ne fait l’objet d’aucun débat. Si l’Assemblée répond par l’affirmative, une motion sans préavis peut être faite par le leader du gouvernement pour envoyer le projet de loi à une commission afin que celle-ci consulte les personnes et les organismes qui désire faire connaître leur opinion sur ce projet de loi. La motion peut prévoir la tenue d’une consultation générale ou de consultations particulières. Toutefois, à moins qu’elle ne déroge aux règles concernant les consultations particulières, cette motion n’est pas débattue.
Lorsqu’elle a accompli le mandat de consultations qui lui a été confié, la commission visée fait rapport à l’Assemblée. Son rapport n’est pas l’objet d’un vote.

2) L’adoption du principe

L’adoption du principe est la deuxième étape de l’étude d’un projet de loi et elle a lieu à une séance distincte de sa présentation.
Le débat sur l’adoption du principe est inscrit aux affaires du jour de la séance suivant soit sa présentation, soit le dépôt du rapport de la commission qui a procédé à des consultations [RAN, art. 236]. Il ne peut cependant commencer moins d’une semaine après sa présentation. Il existe toutefois deux exceptions à cette règle pour éviter de paralyser les travaux parlementaires. Premièrement, durant la semaine suivant le début d’une période de travaux en février et en septembre ou lors de séances extraordinaires [RAN, art. 237], le délai d’une semaine n’a pas à être respecté. Le terme « semaine » a été interprété comme signifiant une période de sept jours, quel que soit le jour initial. Par conséquent, tous les projets de loi présentés au cours de la première semaine de la reprise des travaux en février et en septembre peuvent voir leur principe débattu au cours de la même semaine et pendant la séance du mardi suivant, dans la mesure où est respecté le délai requis entre les étapes de l’étude d’un projet de loi. Deuxièmement, si le projet de loi a été envoyé en commission pour consultation après sa présentation et que le rapport de celle-ci en recommande la réimpression, le débat peut commencer seulement à la troisième séance suivant celle du dépôt du texte réimprimé [RAN, art. 237]. Outre ce cas, le ministre qui a présenté un projet de loi peut aussi en proposer la réimpression [RAN, art. 255]. Ce sont les deux seuls cas où le Règlement prévoit une réimpression du projet de loi [1] . Dans les deux cas, le projet de loi n’a pas à passer à nouveau l’étape de la présentation, et ce, même si le texte réimprimé contient de nouveaux principes [2].
À moins que cinq députés ne s’y opposent, le leader du gouvernement peut proposer, sur motion sans préavis et non débattue, que la motion d’adoption du principe soit mise aux voix sans débat [RAN, art. 242]. Soulignons que cette procédure n’est pratiquement jamais utilisée à l’Assemblée. Il y a presque toujours un débat sur l’adoption du principe du projet de loi, même si le débat peut être parfois très court.
Le débat sur l’adoption du principe doit porter exclusivement sur l’opportunité du projet de loi, sa valeur intrinsèque ou tout autre moyen d’atteindre les mêmes fins [RAN, art. 239]. Selon les limites prévues dans le Règlement, la pertinence d’un discours sur l’adoption du principe d’un projet de loi doit recevoir une interprétation large. Les digressions abusives sont interdites et, dans les cas difficiles, la pertinence doit être interprétée au bénéfice de l’orateur [3] .
L’auteur de la motion, le premier ministre et les autres chefs des groupes parlementaires ou leurs représentants ont un temps de parole d’une heure. Les autres députés pourront parler pendant 20 minutes. Aucun député ne peut parler plus d’une fois, sauf l’auteur, qui a droit à une réplique. Lorsqu’il n’y a plus d’intervenants, le président met aux voix la motion.

La motion de report

La motion d’adoption du principe ne peut être amendée. Une exception est cependant prévue : la motion de report qui est, en fait, une motion d’amendement en vue de reporter l’adoption du principe pour un délai déterminé [RAN, art. 240]. Celui-ci doit toutefois être conforme au délai prévu dans l’article 5 de la Loi constitutionnelle de 1982 selon lequel l’Assemblée tient une séance au moins à tous les 12 mois. Une motion ne peut avoir pour objet de reporter l’étude d’un projet de loi au-delà d’un terme de un an ou de la durée d’une législature, s’il reste moins de un an à cette dernière [4]. Par ailleurs, la motion de report fait l’objet d’un débat restreint, et aucun sous amendement n’est recevable. L’auteur d’une motion de report tout comme l’auteur d’une motion de scission, n’a aucun droit de parole lors du débat restreint faisant suite à la présentation de cette motion [5]. En effet, selon un principe de droit parlementaire, l’auteur d’une telle motion est considéré s’être déjà exprimé sur celle-ci au moment où il l’a présentée lors de son intervention sur la motion visant l’adoption du principe du projet de loi.

La motion de scission

Lorsque le projet de loi contient plus d’un principe, le député qui a la parole peut présenter une motion de scission en vue de scinder le projet de loi. Si la motion est déclarée recevable et est ensuite adoptée, chaque partie du projet de loi visée par la motion devient alors un projet de loi distinct. Une telle motion ne peut être faite qu’une seule fois, sauf par un ministre. Elle ne peut être amendée et elle fait l’objet d’un débat restreint [RAN, art. 241]. Lorsque le Président décide de la recevabilité de la motion, il doit en examiner le contenu afin de déterminer si le projet de loi comprend plus d’un principe. Outre les critères de recevabilité d’une motion de scission énoncés à l’article 205 du Règlement, la jurisprudence a élaboré certains critères permettant d’évaluer si un projet de loi comporte ou non plus d’un principe. Le premier critère veut que chaque partie d’un projet de loi ne soit pas une fraction d’un tout, le tout constituant le principe, tandis que le deuxième critère consiste à distinguer entre l’essence et les modalités du projet de loi [6]. Ainsi, un principe est un élément essentiel du projet de loi par rapport à une simple modalité qui, elle, est un accessoire à ce principe [7]. Aussi, même si un projet de loi contient plusieurs modalités, il ne faut pas conclure qu’il existe plusieurs principes. De la même façon, ce n’est pas parce que les principes propres à chacun des projets de loi qui résulteraient de la scission pourraient être regroupés sous un même thème qu’on peut les ramener au rang de simples modalités [8].
D’autres éléments peuvent aussi contribuer à la prise de la décision. Par exemple, même s’il est admis que les notes explicatives d’un projet de loi n’ont aucune valeur juridique pour déterminer les principes d’un projet de loi, elles peuvent être révélatrices de l’existence de plus d’un principe [9]. Cela dit, la présidence est nécessairement amenée à faire une analyse des dispositions du projet de loi pour déterminer s’il contient un ou plusieurs principes. Pour ce faire, elle doit s’en tenir au texte du projet de loi, sans rechercher tous les effets qui pourraient découler de son application une fois adopté [10].
Le fait qu’un projet de loi modifie plusieurs lois ne signifie pas nécessairement qu’il contient plus d’un principe. Par ailleurs, le fait qu’un projet de loi comporte plus d’un principe ne signifie pas forcément qu’il peut être scindé. Les conditions suivantes ont aussi été établies par la jurisprudence parlementaire : chaque partie du projet de loi scindé doit pouvoir être considérée distinctement ; chaque partie du projet de loi doit constituer plus qu’une modalité ; les projets de loi qui résulteraient de la scission doivent constituer des projets de loi cohérents en eux-mêmes [11]. Si la motion de scission ne satisfait pas à toutes ces conditions, la présidence ne peut se prévaloir de l’article 193 du Règlement pour la corriger en déplaçant des articles d’un projet de loi à l’autre puisque cela équivaudrait à une correction de fond. Elle ne peut en modifier le contenu. Elle ne peut apporter que des corrections de forme, conformément à l’article 193, et la modification de certains articles visées par une motion de scission n’entre pas dans cette catégorie de corrections [12]. En effet, la jurisprudence parlementaire a établi que, dans une motion de scission, on ne peut réécrire les articles d’un projet de loi dans le but de la rendre recevable, la seule exception étant l’article qui concerne l’entrée en vigueur [13]. Il est toutefois possible de retrancher des mots à un article dans la mesure ou ils sont redistribués intégralement dans l’autre projet de loi proposé [14].
La présidence doit analyser la recevabilité d’une motion de scission en fonction uniquement de ce qu’elle contient [15]. Il ne lui appartient pas d’interpréter la volonté de l’auteur de la motion de scission. C’est la raison pour laquelle la motion doit indiquer précisément la façon dont il est proposé de répartir les éléments du projet de loi de manière que le texte des projets de loi proposés soit clair [16] .
Le fait que quelques articles se trouvent dans deux projets de loi proposés ne rend pas pour autant la motion irrecevable. Ces articles peuvent être dans deux projets de loi s’ils concernent des modalités compatibles avec le principe de chacune des parties scindées [17] . Ainsi, il a été reconnu plusieurs fois qu’un article concernant l’entrée en vigueur du projet de loi pouvait se retrouver dans plusieurs projets de loi qui résulteraient de la scission [18], à condition de ne contenir aucune référence à des dispositions contenues uniquement dans un des projets de loi proposés [19].
Si une motion de scission est déclarée recevable par la présidence, la motion donne lieu à un débat restreint avant que se poursuive le débat sur la motion d’adoption du principe. Si la motion de scission est adoptée, les projets de loi qui en résultent doivent être réinscrits à l’étape de la présentation.
L’auteur d’une motion de scission, tout comme l’auteur d’une motion d’amendement ou d’une motion de report, n’a aucun droit de parole lors du débat restreint auquel elle donne lieu [20] . Il ne peut non plus reprendre la parole à la reprise du débat sur l’adoption du principe du projet de loi, puisqu’il est censé avoir proposé sa motion à la fin de son intervention [21].

3) L’étude détaillée en commission

Après l’adoption du principe, le leader du gouvernement propose sans préavis d’envoyer le projet de loi à la commission compétente ou en commission plénière pour en faire l’étude détaillée. Cette motion n’est pas débattue [RAN, art. 243].
L’adoption du principe et l’étude détaillée en commission peuvent avoir lieu au cours d’une même séance. Selon la motion d’envoi en commission adoptée par l’Assemblée, l’étude détaillée a lieu soit en commission plénière, soit devant la commission parlementaire compétente. Dans ce dernier cas, la commission est convoquée par le leader du gouvernement au moment des affaires courantes prévu pour les avis touchant les travaux des commissions. Si l’Assemblée ne tient pas séance, la commission est convoquée par son président sur avis écrit du leader du gouvernement. Le ministre ou le député qui a présenté le projet de loi est membre de plein droit de la commission qui l’étudie [RAN, art. 125].
La motion d’envoi ne prend effet qu’à compter de la communication du premier avis du leader du gouvernement. Dès la présentation de la motion, un député a jusqu’à la communication de ce premier avis pour soulever une question relative à la compétence de la commission. Après ce délai, il existe une présomption quant à la conformité de la motion d’envoi.
La commission saisie étudie chaque article du projet de loi et les débats portent sur les détails de celui-ci. Avant d’entreprendre l’étude détaillée, la commission peut décider de tenir des consultations particulières dans le cadre de son mandat [RAN, art. 244].
À cet égard, le déroulement de l’étude article par article d’un projet de loi public en commission sera examiné plus à fond à la section 3 du présent chapitre.
Pour le moment, il importe de souligner qu’au terme de son mandat, la commission qui a procédé à l’étude détaillée d’un projet de loi dépose un rapport à l’Assemblée. Ce rapport est déposé, par le président de la commission ou le membre qu’il désigne, à l’étape des affaires courantes prévue à cette fin. Le rapport est constitué du procès-verbal des travaux et du texte du projet de loi que la commission a adopté [RAN, art. 248].
Si l’étude détaillée a lieu en commission plénière, le rapport est constitué par le texte du projet de loi tel qu’il a été adopté en commission. Dans ce cas, le rapport verbal est fait par le président de la commission au président de l’Assemblée, lorsqu’a pris fin l’étude détaillée. Le rapport est mis aux voix sans débat et l’adoption du projet de loi est fixée à une séance subséquente [RAN, art. 248].

4) La prise en considération du rapport de la commission

L’Assemblée peut prendre en considération le rapport de la commission qui a procédé à l’étude détaillée du projet de loi à la séance suivant son dépôt [RAN, art. 253]. Ainsi, la règle suivant laquelle chaque étape de l’étude d’un projet de loi doit avoir lieu à une séance distincte est respectée. La raison pour laquelle il n’est pas possible de prendre en considération le rapport le jour de son dépôt, et ce, même si l’étude en commission a eu lieu à une séance précédente, est que le jour même du dépôt du rapport tout député peu, au plus tard à 22 h, transmettre au bureau du secrétaire général copie des amendements qu’il entend y proposer. Le président décide alors de leur recevabilité et les choisit de façon à en éviter la répétition. Puis le secrétaire général en transmet sans délai copie aux leaders des groupes parlementaires [RAN, art. 252]. Il est aussi d’usage à l’Assemblée qu’une copie soit envoyée aux députés indépendants. Aucun sous-amendement ne peut être proposé.
Au cours de la prise en considération du rapport de la commission, les temps de parole sont ceux prévus à l’article 209 du Règlement pour une motion de forme [RAN, art. 253]. En outre, le ministre ou le député qui présente le projet de loi peut intervenir au plus cinq minutes après chaque discours. Il n’y a pas de droit de réplique.
Avant la tenue du débat, le président organise la mise aux voix des amendements proposés à la suite d’une réunion avec les leaders. Le débat terminé, les amendements sont mis aux voix successivement, de la manière indiquée par le président. Celui-ci regroupe en bloc les amendements, de manière à réduire le nombre de mises aux voix. Les amendements adoptés sont ensuite intégrés au rapport, qui est alors mis aux voix [RAN, art. 254]. Dit en d’autres termes, une fois les amendements adoptés, l’Assemblée se prononce en bloc sur les articles du projet de loi, tels qu’ils ont été amendés, avant de le faire sur le rapport. La mise aux voix des articles du projet de loi, tels qu’amendés, est partie intégrante du processus législatif qui entérine, dans ce qui deviendra éventuellement un texte de loi, la nouvelle version de ces articles décidée par l’Assemblée [22].

5) L’adoption

La dernière étape de l’étude d’un projet de loi est son adoption. Toujours en vertu de la règle édictée à l’article 230 du Règlement, elle doit avoir lieu à une séance distincte de celle durant laquelle a eu lieu la prise en considération du rapport d’une commission.
Toutefois, un projet de loi présenté après le 15 novembre ou après le 15 mai ne peut être adopté pendant la même période de travaux parlementaires au cours de laquelle il a été présenté [RAN, art. 22]. L’Assemblée ne peut donc procéder au débat sur l’adoption d’un tel projet de loi durant cette période, sauf avec le consentement unanime de ses membres [23]. Cette disposition ne s’applique toutefois pas à un projet de loi sur les crédits, puisque ce dernier doit être présenté et adopté au cours de la même séance.
Lorsqu’il s’agit d’un projet de loi émanant du gouvernement, la présence d’un ministre est nécessaire pour présenter la motion d’adoption du projet de loi, l’auteur de ce dernier pouvant toujours être remplacé par un ministre [24] .

Portée du débat

Le débat sur la motion d’adoption d’un projet de loi est restreint à son contenu et aucun amendement n’est recevable [RAN, art. 256]. Toutefois, au cours du débat, l’auteur du projet de loi peut présenter une motion sans préavis pour qu’il soit envoyé en commission plénière, en vue de l’étude des amendements qu’il indique. Il s’agit de la dernière occasion pour introduire des modifications au texte législatif. La motion ne peut être amendée et elle est mise aux voix immédiatement après que son auteur a donné de brèves explications et qu’un représentant de chaque groupe parlementaire a fait de brefs commentaires [RAN, art. 257]. Si la motion est adoptée, le leader du gouvernement doit ensuite présenter une motion afin que l’Assemblée se constitue en commission plénière.

Recevabilité des amendements

Il appartient à la présidence de l’Assemblée de décider de la recevabilité des amendements et non au président de la commission plénière, et ce, dans le but d’éviter de confier à cette dernière un mandat portant sur des amendements irrecevables et conséquemment, inexistants [25]JD, 14 juin l993, p. 7677 et 7678 (Roger Lefebvre). . Au même effet, la présidence a décidé que, à l’étape de l’adoption d’un projet de loi, la commission plénière ne peut étudier d’autres amendements que ceux qui ont été précédemment déclarés recevables par la présidence de l’Assemblée, et ce, parmi les amendements transmis par celui qui présente le projet de loi [26]. En commission plénière, l’étude doit se limiter aux amendements proposés.

Temps de parole

Les temps de parole lors du débat sur l’adoption d’un projet de loi sont les suivants : une heure pour le ministre ou le député qui présente le projet de loi ainsi que pour les chefs des groupes parlementaires ou leurs représentants et 10 minutes pour les autres députés. Un droit de réplique de 20 minutes est accordé à celui qui présente le projet de loi.

B) Les étapes de l’adoption des projets de loi d’intérêt privé

Les projets de loi d’intérêt privé sont régis par les règles précitées applicables aux projets de loi publics, sauf dans le cas des exceptions prévues explicitement. Ainsi, tout député qui désire présenter un projet de loi d’intérêt privé à la demande d’une personne intéressée doit en donner préavis au plus tard la veille de sa présentation et doit faire parvenir copie du projet de loi au président avant la séance où la présentation doit avoir lieu.

1) La présentation

Tout comme un projet de loi public, un projet de loi d’intérêt privé est présenté à l’étape des affaires courantes prévue pour la présentation de projets de loi. Le projet de loi ne requiert pas de notes explicatives, mais il contient un préambule exposant les faits qui justifient son adoption [RAN, art. 266]. Le député qui présente une projet de loi d’intérêt privé n’a aucune intervention à faire au moment de la présentation. En fait, c’est le président qui, tout juste avant la présentation du projet de loi, fait état du contenu du rapport du directeur de la législation et le dépose à l’Assemblée. Il procède ensuite à la mise aux voix de la motion de présentation.
Après l’adoption de la motion de présentation, contrairement à ce qui se produit dans le cas d’un projet de loi d’intérêt public qui passe alors à l’étape de l’adoption du principe, un projet de loi d’intérêt privé est envoyé en commission sur motion sans préavis du leader du gouvernement. La motion est mise aux voix sans débat [RAN, art. 267].

2) La consultation particulière et l’étude détaillée en commission

Cette étape de l’étude d’un projet de loi d’intérêt privé doit avoir lieu à une séance distincte de celle durant laquelle a eu lieu la présentation. En réalité, elle ne peut se dérouler que sept jours plus tard puisque le directeur du secrétariat des commissions parlementaires doit convoquer les intéressés au moins sept jours avant l’étude du projet de loi en commission. Les personnes ainsi convoquées sont celles qui ont préalablement informé le directeur de la législation de leurs motifs d’intervenir sur le projet de loi.

3) Le dépôt et l’adoption du rapport

Les projets de loi d’intérêt privé obéissent à des règles particulières en ce qui a trait au rapport de la commission. Cette dernière fait rapport à l’Assemblée par l’intermédiaire de son président ou du membre qu’il désigne. Le rapport est mis aux voix immédiatement et sans débat [RAN, art. 267]. La présidence doit donc, immédiatement après le dépôt du rapport, demander si l’Assemblée adopte le rapport de la commission. En fait, cette formalité permettra au projet de loi de passer à l’étape législative subséquente.

4) L’adoption du principe

La motion d’adoption du principe est fixée à une séance subséquente. Cette motion ne peut faire l’objet d’une motion de report ni d’une motion de scission [RAN, art. 268].
Les temps de parole prévus sont les suivants : 30 minutes pour le député qui présente le projet de loi ainsi que pour les chefs des groupes parlementaires et 10 minutes pour les autres députés [RAN, art. 269]. Dans les faits, les débats sur l’adoption du principe d’un projet de loi d’intérêt privé ne sont pas très longs puisque les députés ont eu l’occasion d’exprimer leur point de vue devant la commission compétente.

5) L’adoption

L’adoption du projet de loi est l’étape qui suit l’adoption du principe d’un projet de loi d’intérêt privé, puisqu’il n’y a pas de second envoi en commission. Elle a lieu au cours de la même séance que l’adoption du principe, à moins que cinq députés ne s’y opposent.
Le député qui présente le projet de loi peut faire une motion pour qu’il soit envoyé en commission plénière en vue de l’étude d’amendements qu’il indique. Les règles sont alors les mêmes que celles qui s’appliquent pour un projet de loi public.
En commission plénière, l’étude doit se limiter aux amendements proposés.
Lors du débat sur la motion d’adoption du projet de loi d’intérêt privé, les temps de parole sont les mêmes que lors de l’adoption du principe, soit 30 minutes pour le député qui présente le projet de loi et pour les chefs des groupes parlementaires, ainsi que 10 minutes pour les autres députés [RAN, art. 269].
Tout projet de loi d’intérêt privé ne peut être adopté pendant la même période de travaux que celle de son dépôt auprès du directeur de la législation. À titre d’exemple, si un projet de loi est déposé auprès du directeur de la législation en octobre, il ne pourra être adopté avant la période de travaux débutant en février.