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À l’ère de l’imputabilité et d’une gestion étroite des finances publiques, le rôle des députés tend à se diversifier. D’essentiellement législatif qu’il était, il devient de plus en plus un rôle de contrôleur des activités gouvernementales. Cependant, il n’en demeure pas moins que l’étude des projets de loi est toujours l’une des principales fonctions exercées par les députés dans le cadre des délibérations parlementaires.
Même si les députés ont un rôle majeur dans le processus menant à l’adoption d’un projet de loi, l’Assemblée ne possède pas en cette matière un rôle exclusif. D’abord, la plupart des projets de loi soumis aux délibérations ont une origine gouvernementale. Ainsi, avant d’être présenté à l’Assemblée, un projet de loi doit cheminer au sein de l’Administration ; cela constitue en fait la phase gouvernementale du processus législatif. Comme l’a reconnu la Cour suprême, la rédaction et le dépôt d’un projet de loi font partie du processus législatif [1]. Nous ne nous attarderons toutefois pas dans le présent chapitre sur l’aspect gouvernemental du processus législatif.

Aussi, mentionnons que le pouvoir législatif appartient ultimement au Parlement dans son ensemble, c’est-à-dire l’Assemblée nationale et le lieutenant-gouverneur, et non seulement à celle-ci. Cela est d’ailleurs énoncé explicitement à la Loi sur l’Assemblée nationale [2](LAN) dans laquelle il est prévu que le Parlement, constitué du lieutenant-gouverneur et de l’Assemblée nationale, exerce le pouvoir législatif [LAN, art. 2 et 3] et que les lois sont adoptées par l’Assemblée nationale et sanctionnées par le lieutenant-gouverneur [LAN, art. 29].
L’initiative en matière législative

Comme nous l’avons vu précédemment, il n’existe pas au Québec de séparation étanche entre les branches exécutive et législative de l’État, le gouvernement faisant partie intégrante du pouvoir législatif.
Étant donné le contrôle qu’exerce le gouvernement, dans la tradition parlementaire de type britannique, en fixant l’ordre du jour de l’Assemblée, c’est donc lui qui décide des projets de loi qui seront étudiés au cours de la session et de l’ordre dans lequel ils le seront. Même si un député peut proposer à l’Assemblée de se saisir d’un projet de loi, ce député, s’il n’a pas l’accord du gouvernement, ne peut être assuré que son projet de loi sera adopté [3]. Toujours en matière législative, seul le gouvernement peut saisir l’Assemblée, d’un projet de loi qui a une incidence financière. Cela a aussi pour effet de réduire sensiblement le pouvoir d’initiative des députés.

En somme, même si les députés jouissent, dans le cadre des délibérations parlementaires, du privilège de la liberté de parole, cela ne leur assure pas un pouvoir d’initiative en matière législative. De fait, nous avons pu constater que le privilège de la liberté de parole permet toutefois aux députés de critiquer ouvertement le contenu des projets de loi soumis à l’examen de l’Assemblée et de proposer tout amendement qu’ils jugent opportun.

Le contrôle du gouvernement quant à l’ordre du jour de l’Assemblée
En vertu de l’article 96 du Règlement de l’Assemblée nationale (RAN), il revient au leader du gouvernement d’indiquer l’affaire inscrite au feuilleton qui fera l’objet d’un débat, sauf pour ce qui est de la période réservée aux affaires inscrites par le députés de l’opposition et sous réserve des affaires prioritaires. De même, c’est le gouvernement qui décide des projets de loi qui seront étudiés au cours d’une session ainsi que de l’ordre dans lequel cela se fera. De ce fait, le député qui présente un projet de loi ne peut être assuré que ce dernier sera adopté ni même étudié par l’Assemblée. Toutefois, un député de l’opposition qui a présenté un projet de loi peut lui faire franchir les différentes étapes de l’adoption d’un projet de loi, le mercredi, lors des débats sur les affaires inscrites par les députés de l’opposition - sous réserve, bien sûr, du vote de la majorité.

L’initiative financière de la Couronne

Tout député peut présenter un projet de loi. Toutefois, l’initiative législative dans ce cas est limitée par le principe de l’initiative financière de la Couronne, en vertu duquel seule cette dernière - soit le gouvernement - peut proposer au Parlement des projets de loi à incidence financière. Ainsi, la Couronne, sur avis de ses ministres, fait connaître à l’Assemblée les besoins financiers du gouvernement. Ce principe sur lequel repose la procédure financière au Québec est le produit de l’évolution du gouvernement du type britannique [4].
Le principe de l’initiative financière a amené la présidence à décider qu’un député ne peut présenter un projet de loi ayant pour effet de limiter le gouvernement dans ses dépenses budgétaires, en fixant d’avance dans une loi le montant du déficit de ses activités courantes pour les années à venir. Selon la présidence, un tel projet de loi porterait atteinte à l’initiative financière de la Couronne, puisqu’il établirait une contrainte sur les montants des prochaines recommandations de la Couronne. Toujours d’après la présidence, le contrôle de l’Assemblée ne s’exerce pas a priori ni au début du processus des prévisions budgétaires. L’exécutif et l’Assemblée nationale détiennent dans le cadre du processus budgétaire des fonctions particulières. Les deux participent d’une manière décisive à l’élaboration du budget annuel de l’État [5].

L’initiative financière de la Couronne trouve son fondement aux articles 54 et 90 de la Loi constitutionnelle de 1867. En vertu de ces dispositions, l’Assemblée ne peut adopter un projet de loi portant affectation d’une partie du revenu public, d’une taxe ou d’un impôt si le lieutenant-gouverneur ne l’a pas préalablement recommandé à la Chambre. L’article 54 constitutionnalise le principe selon lequel un projet de loi portant affectation d’une partie du revenu public doit recevoir la recommandation royale. Toutefois, il ne précise pas la procédure applicable à cette recommandation. À l’Assemblée, en pratique, la recommandation est acheminée par un ministre de la Couronne et comporte une présomption de l’accord du lieutenant-gouverneur. Selon une décision rendue par la présidence, celle-ci doit prendre la parole du ministre qui fait une telle déclaration [6]. Quant au moment où la déclaration doit être faite, la présidence de l’Assemblée nationale a reconnu que, même si la recommandation royale est habituellement communiquée à l’Assemblée au début du débat sur l’adoption du principe par le ministre qui présente le projet de loi, il n’y a aucune obligation à cet égard [7].

L’initiative financière de la Couronne est également consacrée dans l’article 30 de la Loi sur l’Assemblée nationale : tout député peut présenter un projet de loi, mais seul un ministre peut présenter un projet de loi qui a pour objet l’engagement de fonds publics, l’imposition d’une charge aux contribuables, la remise d’une dette envers l’État ou l’aliénation des biens appartenant à celui-ci. Et l’article 192 du Règlement énonce que seul un ministre peut présenter une motion ayant l’un de ces objets. En matière législative, cet article a pour effet d’empêcher tout député qui n’est pas ministre de présenter un amendement qui a une incidence financière.
Ainsi, pour déterminer si un projet de loi doit être présenté par un ministre à la suite d’une recommandation royale, le Président doit d’abord définir s’il est visé par l’un des objets mentionnés dans l’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou l’article 30 de la Loi sur l’Assemblée nationale. À cet égard, la présidence de l’Assemblée a été amenée à interpréter ce que signifie l’engagement de fonds publics et la remise d’une dette envers l’État.

Dans une décision rendue en 1995, la présidence a rappelé les quatre critères élaborés par la jurisprudence parlementaire pour déterminer si une motion ou un projet de loi engage des fonds publics, soit :
« 1) Est-ce que la motion est exécutoire ? 2) Est-ce qu’elle a une implication directe sur des dépenses d’argent ? 3) Est-ce qu’elle est exprimé en termes généraux ? 4) Est-ce que la dépense est chiffrée ?
Il ressort de ce qui précède que, pour viser l’engagement de fonds publics, une motion ou un projet de loi doit engager de façon explicite des crédits budgétaires, c’est-à-dire que cette motion ou ce projet de loi doit avoir un effet direct sur le fonds consolidé du revenu. Par ailleurs, un projet de loi peut nécessiter un engagement de fonds publics pour son application, sans que ce projet de loi n’engage lui-même expressément des fonds publics. La présentation d’un tel projet de loi ne serait pas réservée de façon exclusive à un ministre, compte tenu que les fonds publics requis pourraient découler d’une autre mesure, qu’elle soit de nature législative ou budgétaire. Seule une telle mesure relèverait de l’initiative financière de la Couronne [8] . »
Ainsi, un projet de loi qui a un effet direct sur le fonds consolidé du revenu ne peut être présenté par un député. Cela a amené la présidence a décider qu’un projet de loi qui diminue certains frais exigibles à l’État n’a pas pour effet d’engager des fonds publics. Tout en reconnaissant qu’une telle diminution pourra avoir des implications sur les revenus de l’État, la présidence est d’avis qu’il s’agit d’implications indirectes et approximatives. Du même coup, elle a décidé que la diminution des frais exigibles à l’État ne constitue pas la remise d’une dette envers ce dernier. La remise est un acte juridique par lequel le créancier libère son débiteur d’une obligation. Aux yeux de la présidence, il semble évident que la diminution de certains frais exigibles à l’État par l’entremise d’un projet de loi n’a pas pour effet de libérer un débiteur d’une obligation qu’il aurait envers celui-ci [9].

Les types de projets de loi

Outre les contraintes en matière d’initiative législative, le droit parlementaire impose d’autres contraintes procédurales en ce qui a trait au contenu des projets de loi.
D’abord, l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 prévoit que les lois de la législature de Québec - le Parlement du Québec - devront être imprimées et publiées en français et en anglais. Selon l’usage suivi à l’Assemblée, les projets de loi sont publiés dans les deux langues, mais les amendements proposés à l’une des étapes du processus législatif peuvent être présentés, au choix de leur auteur, en français ou en anglais. Dès leur adoption, ils sont traduits dans l’autre langue de façon que les versions française et anglaise de chaque projet de loi ainsi modifié soient disponibles avant la sanction royale qui clôt le processus législatif [10].
De plus, l’article 31 de la Loi sur l’Assemblée nationale énonce que la formule introductive d’une loi est la suivante : « Le Parlement du Québec décrète ce qui suit ».

Toutefois, le principal encadrement procédural du contenu des projets de loi demeure celui qui est lié aux types de projets de loi qui peuvent être présentés à l’Assemblée nationale. À cet égard, le Règlement reconnaît deux types de projets de loi : les projets de loi publics et les projets de loi d’intérêt privé. Le projet de loi public peut être l’expression de la politique du gouvernement ou tout simplement l’énoncé d’une règle touchant l’ensemble ou une grande partie de la population, tandis que le projet de loi d’intérêt privé traite de questions qui représentent un intérêt ou un avantage particulier pour une ou plusieurs personnes. L’article 264 du Règlement définit ce dernier comme un projet de loi concernant des intérêts particuliers ou locaux.
Il existe aussi des distinctions importantes à faire entre les deux types sur le plan de la procédure parlementaire, et ce, tant dans la manière d’en saisir l’Assemblée que dans la façon de les étudier.

1) Les projets de loi publics

Compte tenu que les projets de loi publics concernent l’intérêt public général, ils sont dans la plupart des cas présentés par un membre du gouvernement - même si, comme nous l’avons vu, tout député peut présenter un projet de loi qui n’a pas d’incidence financière [LAN, art. 30].
Selon l’usage à l’Assemblée, les projets de loi présentés par un ministre sont numérotés de 1 à 189 et 400 et plus, et sont inscrits au feuilleton sous la rubrique « Projets de loi du gouvernement », tandis que les projets de loi publics présentés par des députés sont numérotés de 190 à 199 et de 390 à 399 et ils figurent dans le feuilleton sous la rubrique « Projets de loi publics au nom des députés ».
Les projets de loi publics doivent être accompagnés de notes explicatives, à l’exception des projets de loi de crédits. Ces derniers, qui ont pour objet de permettre au gouvernement de s’approprier les crédits votés par l’Assemblée, obéissent à des règles distinctes. Ainsi, ils sont présentés sans préavis et adoptés au cours de la même séance et sans débat.

2) Les projet de loi d’intérêt privé

Contrairement aux projets de loi publics qui concernent l’intérêt public et général, les projets de loi d’intérêt privé touchent des intérêts particuliers ou locaux. Sont réputés privés les projets de loi qui ont pour objet d’obtenir pour quelque individu, corps ou localité soit des droits ou des privilèges exclusifs ou particuliers, soit la faculté de faire quelque chose qui puisse porter atteinte aux droits, aux privilèges ou aux biens d’autrui, ou encore qui concernent particulièrement les intérêts de quelque localité ou de quelque classe de citoyens.
C’est pourquoi les projets de loi d’intérêt privé ne découlent pas a priori d’une initiative gouvernementale ou parlementaire, mais plutôt d’une initiative qui peut être qualifiée « d’externe » ou de « privée » , en fait de l’initiative de ceux qui sont directement intéressés par son adoption. Toutefois, même si un projet de loi d’intérêt privé ne concerne pas directement l’ensemble de la population, l’Assemblée nationale doit tenir compte des intérêts des tiers, c’est-à-dire de ceux qui pourraient être touchés par son adoption. Voilà pourquoi les règles de procédure de l’Assemblée nationale prévoient que toute personne qui demande l’adoption d’un projet de loi d’intérêt privé doit faire publier un avis de présentation dans la Gazette officielle du Québec et dans un journal circulant dans son district judiciaire. Cet avis doit décrire l’objet du projet de loi et indiquer que toute personne qui a des motifs d’intervenir doit en informer le directeur de la législation. Celui-ci doit, pour sa part, transmettre au président un rapport mentionnant si un avis a été fait et publié dans la Gazette officielle du Québec et dans un autre journal, tel que requis par l’article 38 des Règles de fonctionnement concernant les projets de loi d’intérêt privé. Le président envoie ensuite copie du rapport du directeur de la législation au leader du gouvernement et au député qui a accepté de présenter le projet de loi.

Tout député peut présenter un projet de loi d’intérêt privé. Cependant, il existe une coutume parlementaire selon laquelle un ministre ne peut présenter ni promouvoir des projets de loi d’intérêt privé [11]. Toutefois, dans les faits, le ministre dont le champ de compétence est touché par le sujet du projet de loi est rapidement consulté dans le processus d’élaboration du projet de loi, notamment pour lui permettre de s’assurer que celui-ci est conforme à la politique gouvernementale en la matière. D’ailleurs, la motion d’envoi du projet de loi en commission parlementaire prévoit toujours que le ministre concerné est membre de la commission pour la durée du mandat.
Le député qui accepte de présenter un tel projet de loi ne se porte toutefois pas garant de son contenu et n’en approuve pas nécessairement les dispositions. Son rôle se limite essentiellement à déposer le projet de loi auprès du directeur de la législation et à présenter le projet de loi à l’Assemblée. Il peut aussi participer aux travaux de la commission parlementaire qui procède à l’audition des intéressés et à l’étude détaillée du projet de loi.

Enfin, l’usage à l’Assemblée veut que les projets de loi d’intérêt privé portent les numéros 200 à 389 et soient inscrits au feuilleton sous la rubrique « Projets de loi d’intérêt privé ». Ils ne requièrent pas de notes explicatives, mais ils contiennent un préambule exposant les faits qui justifient leur adoption.

Par ailleurs, il importe de souligner que le processus législatif à l’Assemblée nationale du Québec est difficilement conciliable avec les différentes étapes de la procédure législative suggérée. La notion de « proposition de loi » n’existe pas en droit parlementaire québécois, la possibilité de présenter un projet de loi étant ouverte à tout député, qu’il soit ou non membre du Conseil des ministres. Les institutions parlementaires du Québec étant monocamérales depuis 1968, la navette parlementaire ne s’applique pas. L’Assemblée se prononce sur le principe des projets de loi dont elle est saisie avant d’en confier l’étude article par article aux commissions parlementaires. Bref, autant de distinctions que nous tenterons de faire ressortir.

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