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La législature

Au Québec, le terme « législature » désigne généralement la période de temps entre le début du mandat d’une assemblée législative après une élection générale et sa dissolution.
La législature commence à la date de réception par le secrétaire général de l’Assemblée nationale, après des élections générales, de la liste des candidats proclamés élus transmise par le Directeur général des élections en vertu de l’article 380 de la Loi électorale [LAN, art. 6]. Ce n’est donc pas la date de l’élection générale qui fixe le début d’une législature. En effet, puisque l’Assemblée se compose des députés élus dans chacune des 125 circonscriptions électorales établies conformément à la Loi électorale et dont les noms ont été transmis au secrétaire général, le début d’une législature correspond au jour où ce dernier aura reçu une liste des candidats élus dans la totalité de ces circonscriptions. Ainsi, il peut arriver que plusieurs semaines s’écoulent entre des élections générales et la réception de cette liste complète.
En vertu de l’article 6 de la Loi sur l’Assemblée nationale (LAN), chaque législature expire le 29 août de la quatrième année civile qui suit celle où ont eu lieu les dernières élections générales. En cas de chevauchement avec la période des élections générales fédérales ou municipales, la date de l’expiration est reportée de six mois, soit au 27 février de l’année suivante ou, s’il s’agit d’une année bissextile, au 28 février. Toutefois, ce report ne s’applique pas s’il a pour effet de porter la durée de cette législature au-delà de cinq ans.

Auparavant, selon cet article, une législature ne pouvait aller au-delà d’un terme d’au plus cinq ans, mais n’avait pas de durée précise à l’intérieur de ce terme. La Loi modifiant la Loi électorale afin de prévoir des élections à date fixe, adoptée en 2013, fait en sorte que des élections générales ont maintenant lieu en octobre tous les quatre ans. Une législature ne peut donc se prolonger au-delà de ce terme, sauf en cas de conflit avec les élections générales et municipales, tel que mentionné ci-dessus. Toutefois, le premier ministre peut toujours décider de déclencher des élections plus tôt et demander au lieutenant-gouverneur de dissoudre la législature.

En effet, c’est le lieutenant-gouverneur qui, par proclamation, dissout une législature [LAN, art. 5 et 6, al. 2]. Par convention constitutionnelle, la dissolution se fait sur avis du gouvernement.
Concrètement, pour mettre un terme à une législature, le Conseil exécutif, sur la recommandation du premier ministre, adopte un décret ordonnant la dissolution de l’Assemblée. Ce décret est suivi par une proclamation du lieutenant-gouverneur par laquelle ce dernier procède à la dissolution de l’Assemblée. Le décret et la proclamation sont publiés dans la Gazette officielle du Québec. Au Québec, les proclamations en vue de dissoudre l’Assemblée ont été faites dans la presque totalité des cas après que l’Assemblée a été prorogée à une date déterminée. Dans les autres cas, l’Assemblée a été dissoute sans avoir été prorogée au préalable. Cela, au demeurant, n’est pas nécessaire puisque la dissolution de l’Assemblée clôt automatiquement la session. Par ailleurs, selon la doctrine parlementaire, des proclamations pour mettre fin à l’Assemblée peuvent aussi être faites le même jour qu’une prorogation ou après une proclamation ayant pour objet de continuer une prorogation.

Les effets de la dissolution d’une législature

La dissolution ou l’expiration de la législature, selon le cas, est assimilée, à juste titre, à la mort civile du Parlement. L’Assemblée perd immédiatement sa qualité. Les députés cessent alors d’être investis de leur mandat. En effet, le mandat d’un député a la même durée que celui de l’Assemblée, bien que les députés continuent de recevoir certaines indemnités et allocations en vertu de dispositions législatives jusqu’à la date du scrutin général faisant suite à une dissolution. Normalement, les ministres « restent en fonction tant que leurs successeurs ne sont pas désignés, même s’il y a eu dissolution de la Chambre et même s’ils ont connu une défaite électorale personnelle [1] ». Également, lors d’une dissolution, le président de l’Assemblée et les vice-présidents demeurent en fonction jusqu’à ce qu’ils soient remplacés ou nommés de nouveau par la nouvelle Assemblée [LAN, art. 24]. De plus, ils exercent les fonctions du Bureau de l’Assemblée nationale lorsque l’Assemblée est dissoute [LAN, art. 94].

Comme chaque Assemblée meurt par l’effet de sa dissolution, il va de soi que tous les éléments accessoires disparaissent également, soit les ordres non pleinement exécutés, les actes de procédure en cours, les commissions spéciales qu’elle a instituées et les projets de loi qui n’ont pas été adoptés. Quant aux ordres relatifs à la production ou à l’impression de documents, l’article 47 du Règlement de l’Assemblée nationale (RAN) mentionne qu’ils survivent à la clôture d’une session. Jusqu’à maintenant, la présidence n’a pas eu à se prononcer quant à savoir si de tels ordres existent encore quand la fin de la session survient par l’effet d’une dissolution. Cela peut s’expliquer par le fait que les ordres de dépôt de documents adoptés par l’Assemblée sont rares et que la plupart des documents qui doivent être déposés à l’Assemblée le sont en réalité en vertu d’ordres permanents prévus essentiellement dans des dispositions législatives. Or, ces dernières ne sont pas abrogées en raison d’une dissolution de l’Assemblée.
Par ailleurs, le Règlement et les Règles de fonctionnement de l’Assemblée étant des ordres permanents, ils demeurent en vigueur malgré la dissolution d’une législature.

En ce qui concerne les commissions permanentes, elles cessent en pratique d’exister à la suite d’une dissolution. Parce qu’elles sont régies par des ordres permanents de l’Assemblée prévus dans le Règlement, leur dénomination et leur compétence demeurent malgré une dissolution. Les commissions étant des composantes de l’Assemblée, elles ne peuvent toutefois survivre à cette dernière.

Les sessions

Une session correspond à la période de temps, à l’intérieur d’une législature, qui s’écoule entre la convocation de l’Assemblée et sa prorogation ou dissolution. Il s’agit de la période durant laquelle l’Assemblée siège, incluant les périodes d’ajournement de ses travaux, puisqu’une session n’est jamais ajournée, elle commence, et ensuite prend fin. Elle n’est close que par la prorogation ou par la dissolution de l’Assemblée. Comme une session peut se continuer alors que l’Assemblée ne se réunit pas dans les faits, il ne faut pas confondre les sessions parlementaires et les périodes de travaux parlementaires, soit les deux périodes annuelles prévues dans le Règlement qui constituent le calendrier parlementaire.

Une législature peut comprendre une ou plusieurs sessions. La durée d’une session est à l’appréciation du gouvernement. En vertu d’une convention constitutionnelle, c’est le lieutenant-gouverneur qui, à la demande du gouvernement, convoque l’Assemblée et la proroge [LAN, art. 5]. Habituellement, le gouvernement souhaite une nouvelle session lorsqu’il veut donner un second souffle à une législature ou préciser ses objectifs pour une autre étape de son mandat.
Depuis 1867, le nombre de sessions durant une législature a varié de un à six. La plus longue a été la première session de la 37e législature qui a duré près de trois ans, soit du 4 juin 2003 au 10 mars 2006. Par ailleurs, trois sessions n’ont guère duré plus d’une journée.

La convocation de l’Assemblée

L’Assemblée est convoquée pour l’ouverture d’une session par une proclamation faite par le lieutenant-gouverneur, sur avis du gouvernement. L’Assemblée ne peut commencer ses délibérations avant le moment déterminé par la proclamation. Il est possible toutefois de reporter, par proclamation, le jour d’ouverture d’une session à une date ultérieure et, aussi de le reporter de nouveau. Même si certains affirment que la date d’ouverture d’une session ne peut jamais être avancée, la pratique tend à démontrer le contraire. La seule limite constitutionnelle quant à la fixation de la date de convocation découle de l’article 5 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui oblige les assemblées à tenir une séance tous les douze mois.

L’ouverture d’une session

Chaque session débute par l’allocution du lieutenant-gouverneur. Celle-ci est suivie du discours d’ouverture de la session, prononcé par le premier ministre [RAN, art. 45]. Si cela est nécessaire, l’allocution du lieutenant-gouverneur est précédée de l’élection du président et des vice-présidents ; cette élection préalable a lieu principalement au début d’une législature, car la charge de président est habituellement occupée lorsqu’il y a une nouvelle session au cours d’une législature.
Une session n’est officiellement ouverte qu’après l’allocution du lieutenant-gouverneur. L’Assemblée ne peut donc commencer à délibérer qu’après que celui-ci a fait connaître les motifs de la convocation.

Durant son allocution, le lieutenant-gouverneur, qui occupe le fauteuil du président, assume la responsabilité du contenu de son discours et des interventions qu’il est susceptible de susciter. Aucune limite de temps n’est prévue dans le Règlement pour l’allocution du lieutenant-gouverneur.

L’allocution du lieutenant-gouverneur est suivie du discours d’ouverture, qui est prononcé par le premier ministre [RAN, art. 45]. L’essentiel du message inaugural est prononcé par le premier ministre lors de ce discours et non au moment de l’allocution du lieutenant-gouverneur – la terminologie du Règlement est à cet égard éloquente : il est question d’« allocution » du lieutenant-gouverneur et de « discours d’ouverture » du premier ministre. L’expression « discours du trône » n’est plus employée à Québec. Le discours du premier ministre est en quelque sorte un énoncé de politique général sur les préoccupations qui animeront le gouvernement au cours de la session.

Le discours du premier ministre tout comme celui du chef de l’opposition officielle et des autres chefs de groupes parlementaires ou de leurs représentants qui y font suite viennent en tête de liste des affaires prioritaires que doit aborder l’Assemblée [RAN, art. 87 (1)]. C’est donc dire que celle-ci ne peut être saisie d’aucune autre question tant que ces discours ne sont pas prononcés. Également, ces discours suspendent les travaux des commissions parlementaires [RAN, art. 87, al. 2].

Le discours d’ouverture du premier ministre ou de son représentant est d’une durée maximale de deux heures [RAN, art. 50]. Par ce discours, le premier ministre dévoile de façon générale les intentions législatives de son gouvernement et le programme qu’il entend soumettre à l’Assemblée au cours de la session.

Auparavant, contrairement au discours du budget qui se terminait par une motion du ministre des Finances proposant que l’Assemblée approuve la politique budgétaire du gouvernement, le discours d’ouverture de la session n’était pas suivi d’une motion pour que l’Assemblée exprime son approbation à l’égard de la politique générale du gouvernement exposée dans le discours. La réforme de 2009 a cependant changé cela. En effet, le premier ministre termine maintenant son discours en proposant à l’Assemblée d’adopter la politique générale du gouvernement [RAN, art. 45].

Après le discours du premier ministre, le président lève la séance [RAN, art. 46]. À la séance suivante, l’Assemblée entreprend le débat sur le discours d’ouverture par le discours du chef de l’opposition officielle [RAN, art. 49]. Le discours d’ouverture et le débat qui s’ensuit sont d’une durée maximale de 25 heures. Au cours de son intervention, chaque député peut présenter une motion pour formuler un grief ou une motion de censure [RAN, art. 50] [2].

La clôture d’une session par prorogation

Lorsque l’Assemblée est prorogée par une proclamation faite par le lieutenant-gouverneur [LAN, art. 5], sur avis du gouvernement, la session est close. Dans le langage parlementaire, la « prorogation » signifie que le gouvernement met fin à une session. En fait, elle a pour effet de suspendre les séances de l’Assemblée et, par conséquent, de les reporter à un moment ultérieur. Compte tenu de l’effet d’une prorogation, il va de soi que l’Assemblée ne peut prolonger ses délibérations au-delà du terme fixé par la proclamation. Une prorogation peut se faire alors que l’Assemblée est réunie en présence du lieutenant-gouverneur ou, lorsque l’Assemblée ne siège pas, par une proclamation.

Même si la prorogation et l’ajournement de l’Assemblée ont tous deux pour effet de reporter les séances de celle-ci à une date ultérieure, il n’est pas inopportun d’établir leurs différences, étant donné qu’il s’agit de deux actes extrêmement importants dans la vie parlementaire. La prorogation est un acte du pouvoir exécutif qui a pour effet de reporter les activités de l’Assemblée tant qu’elle n’aura pas été convoquée de nouveau à une date fixée par le gouvernement. Pendant une prorogation, l’Assemblée ne peut aucunement se réunir, et ce, même lorsque ses règles de procédure prévoient qu’elle devrait le faire. Pour sa part, l’ajournement de l’Assemblée est un acte de celle-ci qui met un terme à une séance et qui fixe le moment où elle se réunira de nouveau, à l’intérieur du calendrier parlementaire.
Outre leur effet de report, ces deux actes ont un autre point majeur en commun : le gouvernement a l’initiative dans les deux cas. Même si la prorogation est un acte du lieutenant-gouverneur, c’est, dans les faits, le gouvernement qui, en vertu d’une convention constitutionnelle, décide de proroger l’Assemblée. De la même manière, même si l’ajournement de l’Assemblée est un acte de cette dernière, seul le gouvernement peut le proposer par motion, et l’Assemblée se prononce ensuite sur cette motion. Ainsi, les travaux de l’Assemblée pourraient être suspendus plus longuement par l’effet d’un ajournement que par l’effet d’une prorogation.
Les comparaisons entre ces deux actes s’arrêtent ici puisque la prorogation a d’autres effets majeurs qui lui sont propres. Sauf décision contraire de l’Assemblée, la prorogation entraîne la dissolution de toute commission spéciale que l’Assemblée a constituée, annule tous les ordres qui n’ont pas été pleinement exécutés – sauf ceux qui sont relatifs à la production ou à l’impression de documents – et rend caducs tous les actes de procédure en cours ainsi que tout projet de loi qui n’a pas été adopté [RAN, art. 47].
Cependant, les effets d’une prorogation ne sont pas irrémédiables. En vertu de l’article 47 du Règlement, l’Assemblée peut adopter une motion en vue de contrer les effets précités. C’est ainsi qu’elle pourrait décider de poursuivre l’étude d’un ou de plusieurs mandats à la session suivante. Une telle motion doit nécessairement être présentée avant la clôture de la session. Un autre moyen moins contraignant existe dans le Règlement pour éviter que les projets de loi présentés avant la prorogation deviennent caducs. Avant la troisième séance qui suit la fin du débat sur le discours d’ouverture de la session, sur motion sans préavis du leader du gouvernement, l’Assemblée peut décider de continuer l’étude de projets de loi présentés à la session précédente, au stade où cette étude avait alors été interrompue [RAN, art. 48]. Pourvu qu’il respecte le délai, le gouvernement n’est pas limité dans le nombre de motions qu’il peut présenter afin de poursuivre l’étude de projets de loi.

La prorogation n’a aucun effet sur la composition des commissions parlementaires permanentes. Un mécanisme est même prévu dans le Règlement pour combler les vacances au sein des commissions qui pourraient survenir au moment où l’Assemblée a été prorogée. Selon l’article 13 de la Loi sur l’Assemblée nationale, une commission ou une sous-commission peut siéger même lorsque l’Assemblée n’est pas en session. Cette disposition législative s’applique, bien sûr, en tenant compte des effets de la clôture d’une session prévus dans l’article 47 du Règlement.

Les séances

Lorsque l’Assemblée est en session, elle est autorisée à se réunir pour délibérer. Chaque jour de délibération constitue en langage parlementaire une séance. Le nombre de séances au cours d’une session peut varier sensiblement. Cela dépend bien entendu de la longueur de la session. Ainsi, il est arrivé à trois reprises qu’une session ne dure qu’une seule séance, tandis que les deux sessions les plus longues ont compté chacune 200 séances.

Les séances de l’Assemblée qui sont tenues en conformité avec le calendrier et l’horaire prévus dans son règlement, c’est-à-dire pendant les périodes, jours et heures qui y sont prévus, sont qualifiées de « séances ordinaires ». Toutefois, il peut arriver que, pour diverses raisons, l’Assemblée soit exceptionnellement obligée de tenir une séance en dehors de ces périodes déterminées. Lorsque cela se produit, l’Assemblée est alors en « séance extraordinaire ».