Les outils de la sécurisation foncière au Mali

Conférencier : Mamoudou TRAORE, conseil fiscal et cadastral, expert fiscal et foncier près les cours et tribunaux du Mali

INTRODUCTION

Le thème de ce séminaire est la sécurisation foncière ; Il y a lieu d’attirer l’attention des participants sur le fait que la sécurisation foncière suit la sécurité foncière ; Il n’y a pas et il ne peut avoir de sécurisation foncière sans la sécurité foncière au préalable et la sécurité foncière sans la sécurisation foncière perd rapidement toute sa valeur et ne répondra plus à ses objectifs.
Les deux aspects doivent être assimilés aux deux ailes nécessaires à l’oiseau pour voler.

La sécurité foncière est basée sur la combinaison des processus et des actions coordonnées des différents acteurs qui comprend : 1/ la mise en place, 2/ la stratégie ou les modalités de mise en œuvre et 3/ la confection ou l’élaboration des documents de support.
La sécurisation foncière ou opérationnalité consiste en suivi et conservation ou mise à jour permanente et en temps réel de l’outil.
Les outils seront analysés successivement selon les critères de sécurité et de sécurisation.

LES DIFFERENTS OUTILS RETENUS POUR LA COMMUNICATION

  La planification territoriale et urbaine
  La gestion des droits coutumiers
  L’immatriculation
  Le cadastre
  Le système d’information cadastrale (SIC)
  La stratégie de formation
  Le code de déontologie

I. LA GESTION TERRITORIALE ET URBAINE

Ces outils de gestion s’appliqueront et produiront leurs pleins effets et entiers au moment de la confection du cadastre dans une commune par la création de réserves foncières. Aux termes de la législation malienne, ces outils sont : 1/ les documents de l’aménagement du territoire : le Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT), les Schémas Régionaux d’Aménagement du Territoire (SRAT), les PAT (Plans d’Aménagement du Territoire), et 2/ les documents d’urbanisme qui imposent des servitudes administratives : le Schéma Directeur d’Urbanisme (SDU) et le Plan d’Urbanisme Sectoriel (PUS), le Plan Urbain de Référence (PUR), l’Inventaire pour la Programmation des Infrastructures et Equipements (IPIE).

Les outils de gestion territoriale et urbaine sont déjà mis en place et mis en œuvre dans plusieurs localités, mais ont besoin de continuer leur action de suivi ou de sécurisation, et de couverture des Communes, des Cercles et des Régions.

1.1. Quelles sont les faiblesses et insuffisances de ces outils ?

  La lenteur dans leur exécution et de leur approbation au niveau des autorités compétentes ;
  Les insuffisances de collaboration entre acteurs (Services Techniques, ONG et autres) ;
  Le manque de capitalisation des données et expériences ;
  L’insuffisance de suivi évaluation ;
  Les sources de conflits intercommunautaires.

1.2. Actions de sécurité à mener :

Il s’agira de promouvoir l’élaboration et l’application du Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT), des Schémas Régionaux d’Aménagement du Territoire (SRAT), des Plans d’Aménagement du Territoire (PAT), pour l’ensemble du territoire et des documents d’urbanisme.

1.3. Mesures de sécurisation à mener

Il s’agira de :
  poursuivre l’élaboration des Schémas d’Aménagement Territoriale au niveau régional et local ;
  poursuivre l’élaboration des Schémas Directeurs d’Urbanisme pour toutes les communes ;
  respecter scrupuleusement les dispositions législatives et règlementaires par la participation des services au cadre de concertation et aux commissions en vue d’une gestion transparente et rigoureuse du foncier.

II. LA GESTION DES DROITS COUTUMIERS

La plus grande partie du territoire national est gérée, qu’on le veuille ou non, par les droits fonciers coutumiers.
Les caractéristiques du droit foncier coutumier sont : 1/ communautaire, 2/ sacré, 3/ inaliénable, 4/ essentiellement lié à la terre, aux us et coutumes et 5/ racialisé, discriminatoire et territorialisé.

Les droits fonciers coutumiers ont été successivement ignorés, puis reconnus et enfin consacrés par le législateur malien.
Depuis l’adoption du CDF en 2000, l’Administration n’a pris aucun des deux décrets d’application prévus. Il faut croire que ce vide juridique l’arrange, car elle peut exproprier à sa guise les paysans en les empêchant d’accéder à la propriété de leur terre, obligeant ainsi les bras valides des campagnes à l’exode vers les centres urbains pour chercher leurs subsistances.

2.1. Mesures de sécurité

  Faire adopter les Décrets d’application prévus par le Code Domanial et Foncier ;
  Procéder au recensement de tous les droits coutumiers ;
  Faciliter la constatation des droits coutumiers.
  Etc.

2.2. Mesures de sécurisation

Elles consisteront à :
  la délivrance d’un « Titre simplifié » opposable aux tiers, lorsque les droits constatés comportent une emprise évidente et permanente sur le sol et après constatation de la mise en valeur ;
  Mettre à jour les registres correspondants.

III. L’IMMATRICULATION FONCIERE

Le régime de l’immatriculation foncière introduite par le Colonisateur a été conservé par la plupart des ex-colonies françaises de l’Afrique francophone.

Immatriculer un terrain, c’est lui attribuer un numéro de titre foncier, tiré d’un registre, après un levé topographique et accomplissement d’une procédure minutieuse et contradictoire donnant à la propriété une base de départ sûre, exclusive de toute contestation.
Dans notre droit, l’option adoptée est le système de la force probante absolue. Il découle du système de l’Act Torrens qui décide que l’immatriculation est un mode absolu et définitif de consécration de la propriété immobilière, à l’égard de toutes les parties comme des tiers. Aucune action en éviction ne sera recevable contre la propriété immatriculée et la production en justice d’une copie de titre foncier formera un obstacle absolu à la poursuite qui sera intentée contre la personne qui sera désignée comme propriétaire (article 123 de l’Act Torrens).

3.1. Insuffisances de la législation malienne compromettant la sécurité foncière

Il n’y a, dans la législation foncière malienne, aucune exception au caractère définitif et inattaquable du titre foncier. (Article 163 du CDF)
Contrairement à cette position, l’Act Torrens soulève les exceptions suivantes :
  l’immatriculation frauduleuse ;
  l’erreur de bornage ;
  création d’un titre sur un autre titre.

Question : Le Mali doit-il continuer à maintenir le caractère absolu de la force probante sans aucune exception ?

Les Titres Fonciers qui ont été créés sur un domaine public non désaffecté dans les formes ou lorsque la procédure de publicité est tronquée devront-ils bénéficier des effets de la force probante ?

3.2. Conditions à remplir pour une sécurité foncière véritable

  Apporter des restrictions ou exceptions à la notion de force probante dans les cas cités ci-dessus ;
  Assurer un numérotage chronologique des titres fonciers dans l’ordre de création.
  Etablir un tableau de concordance entre les anciens et les nouveaux Titres Fonciers lors de l’ouverture de livres fonciers dans de nouvelles circonscriptions ;
  Assurer la publicité foncière la plus large possible ;
  Rattacher tous les levés de terrain au réseau géodésique national, rendu visible et protéger les bornes géodésiques (MTU 12ème parallèle) ;
  Identifier les propriétaires et les titulaires de droits réels par un Numéro d’Identification National (NINA) ;
  Instituer un cadre de concertation entre les différents servies chargés de la procédure d’immatriculation ;
  Informer les Chefs de village, de fraction ou de quartier, les Chefs coutumiers en même temps que les Autorités administratives

3.3. Conditions à remplir pour une sécurisation foncière véritable

  Tous les travaux fonciers doivent être exécutés par des Géomètres Experts assermentés et rattachés à la Direction Nationale des Domaines et du Cadastre ;
  Les mutations effectuées par actes authentiques ;
  La responsabilité des Agents de l’Administration doit être engagée ;
  Mise à jour permanente des registres et documents en temps réel ;
  Informatisation des données des registres et des documents fonciers.

3.4. Avantages de l’immatriculation

Les avantages de l’immatriculation foncière sont :
  la sécurisation foncière ;
  la définition du statut juridique de chaque immeuble immatriculé ;
  la promotion des marchés immobiliers et hypothécaires à travers l’octroi des prêts par les banques et autres institutions financières ;
  la mobilisation des ressources foncières au profit de l’Etat pour ses besoins et permettre la dévolution des biens immobiliers aux Collectivités Territoriales.

IV. LE CADASTRE

Le cadastre a toujours été et reste l’outil incontournable de la gestion foncière. Les missions primordiales qui ont été confiées au cadastre sont d’ordre fiscal et foncier. L’expérience a prouvé qu’un plan était nécessaire pour leur gestion. Le Mali a prévu trois plans : un tableau d’assemblage, un plan foncier et un plan fiscal ou d’occupation du sol. Ensuite il a conféré à cet outil-plan, une mission technique de coordination, vérification et de centralisation de tous les levés aux grandes échelles c’est-à-dire aux échelles égales ou supérieures au 1/5 000.

4.1. Définition

En combinant les dispositions des articles 49 du Code Domanial et Foncier et 2 du décret 113/P-RM du 06 mars 2002 on peut définir le cadastre malien comme suit : « le cadastre, état civil de la propriété foncière a pour but de confectionner les documents administratifs et les plans en procédant :

  au recensement de toutes les propriétés foncières ;
  à la recherche de leurs propriétaires et titulaires de droits réels ;
  à la reconnaissance et à la délimitation de leurs limites ;
  à leur description ;
  à la constatation de leur mise en valeur ;
  à leur évaluation en vue de l’établissement des impôts et taxes liés au foncier. »

4.2. Les différentes missions

Le cadastre malien est donc polyvalent par les missions qui lui ont confiées par les dispositions des textes législatifs et règlementaires en vigueur (Code Domanial et Foncier, Code Général des Impôts, etc., et les normes techniques internationales ;
  La mission foncière consiste en l’identification, la délimitation, et le bornage de toutes les propriétés, la recherche des propriétaires et des titulaires de droits réels. Donc les terrains vacants ou sans maîtres sont immatriculés au nom de l’Etat.
Elle est basée sur les données du livre foncier et ses documents annexes, donc impliquant une immatriculation généralisée dont les modalités devront être précisées pour satisfaire aux exigences du besoin ;
  La mission fiscale est précisée comme suit : « Maîtrise des impôts liés au foncier ». Il s’agit de la fiscalité immobilière qui est basée sur l’imposition de la valeur locative, de la valeur vénale et des plus-values de cession réalisées par les particuliers. Maîtriser veut dire : recenser, évaluer, procéder à l’imposition et au recouvrement des impôts et taxes.

La fiscalité immobilière comprend donc : l’impôt sur les bénéfices agricoles (IBA), l’impôt sur les revenus fonciers (IRF), la TVA sur les loyers et la TVA immobilière, les droits d’enregistrement sur les mutations des immeubles et les locations écrites et verbales, la taxe sur les plus-values de cession réalisées par les particuliers, la Taxe de Voirie (TV), etc.

La taxe foncière qui doit frapper les immeubles bâtis et non bâtis au profit des budgets des Collectivités Territoriales est en cours d’introduction dans le Code Général des Impôts.

N.B. Tout le monde aspire à la sécurité et à la sécurisation foncière, mais elles vont de paire avec la sécurisation des ressources fiscales pérennes au profit de l’Etat et des Collectivités Territoriales.

  La mission technique consiste à produire et mettre à jour les plans nécessaires à la gestion des documents fonciers et fiscaux – tableau d’assemblage, plan foncier et plan fiscal ou d’occupation du sol.

Comment la mission technique a-t-elle été élargie à la mission de coordination, de vérification et de centralisation des levés à grande échelle ?

Le plan cadastral, confectionné à une grande échelle, couvre la propriété foncière d’une manière exhaustive. Grâce à sa tenue à jour assurée d’une façon permanente, il pourra répondre à de nombreux besoins. C’est en se fondant sur cette réalité que le décret n°02-113/P-RM du 6 mars 2002 en son article 21 précise que les travaux topographiques entrepris par les services publics, avec la participation financière de l’État et des Collectivités aux échelles supérieures ou égale à 1/5 000, sont coordonnés, vérifiés et centralisés par le service du cadastre.

Ce qui attribue, à l’Institut Géographique du Mali (IGM), les levés aux petites échelles et au service chargé du cadastre, les levés aux grandes échelles (supérieures ou égales à 1/ 5 000), une mission se résumant en trois points : coordonner, vérifier et centraliser tous les levés d’une certaine importance.

Le but de cette mission est, dans :
  sa fonction coordinatrice, d’éviter les doubles emplois entraînant un gaspillage des deniers publics et privés en unifiant les conditions d’établissement - élaboration d‘une table des tolérances et d’un tableau des signes conventionnels - des levés entrepris par les entreprises ou les collectivités avec la participation financière de l’État, des Régions, des Cercles et des Communes ;
  sa fonction vérificatrice, de garantir la bonne exécution technique des travaux de manière à les rendre utilisables par d’autres services que ceux qui les ont effectués ;
  et enfin, dans sa fonction centralisatrice, d’informer les utilisateurs ou les producteurs de plans des réalisations existantes.

L’accomplissement de cette tâche se trouvera facilité par la création de comités régionaux d’information et de liaison dont l’animation sera confiée au service du cadastre. Organes consultatifs, ces comités, qui seront mis en place par un arrêté interministériel …, regrouperont, sous la présidence du Gouverneur de Région, les représentants de tous les services publics et de l’Ordre des Géomètres-Experts, des Urbanistes et des Architectes, etc.

4.3. Tous les problèmes de sécurisation foncière sont solutionnés par les avantages de la confection et de la conservation du cadastre

1° - Les investissements ne se réalisent que lorsque la sécurité de la propriété est assurée. Les capitaux ne se risquent pas sur des terrains non purgés de tous droits des tiers par l’immatriculation. Le cadastre informatisé, basé sur une immatriculation généralisée, réalise cette stabilité en définissant le statut juridique du sol assurant une sécurité foncière parfaite.

2° - Les investissements sont multipliés grâce aux prêts hypothécaires qui ne sont réalisables que sur des terrains purgés de tous droits de tiers, donc immatriculés. L’absence d’immatriculation retarde en général d’un an au moins le déblocage des prêts car il convient de lancer la procédure, de faire courir le délai de un mois pour compter de l’affichage de la réquisition d’immatriculation en l’auditoire du Tribunal, de publier l’avis de bornage quinze jours avant sa date.

La création d’une réserve de terrains immatriculés, par l’application systématique de SDU et de SAT, au nom de l’État facilitera la dévolution des biens aux Collectivités Territoriales, d’accorder les diverses concessions et de procéder aux cessions sans délai ;

3° - Pour les études de planification, le Ministère en charge du Plan a besoin de disposer d’un inventaire cadastral des propriétés et des occupations du sol.

4° - Les études techniques concernant les routes ou l’urbanisme, par exemple, supposent connues la topographie et la répartition de la propriété en vue des expropriations ou des accords amiables.

L’absence de cadastre oblige une étude préalable. Chaque projet exigeant donc la réalisation d’un petit cadastre localisé alors qu’un travail systématique et général aurait évité ces retards et ces doubles emplois dans les dépenses.

5° - Un cadastre est utile à la gestion des domaines de l’État et des Collectivités.

Sans cadastre, il n’est pas possible d’établir un inventaire précis des domaines et des biens de l’État et de ses démembrements.

6° - L’Administration territoriale aussi attend avec impatience la réalisation du cadastre général, c’est-à-dire couvrant tout le territoire. Les limites des Régions, des Cercles, des Communes et des quartiers sont actuellement théoriques par manque de matérialisation sur le terrain.

Par ailleurs, sans plans fonciers, les Préfets et Sous-préfets ne peuvent jouer efficacement leur rôle de conciliateur en matière de litiges fonciers, car ils sont obligés de travailler en aveugles.

7° - Les Juges auront à leur disposition tous les éléments d’appréciation pour rendre une justice équitable.

8° - Le système d’information cadastrale (SIC) doit servir de support à toute banque de données foncières.

9° Le cadastre est indispensable pour la gestion d’une fiscalité immobilière efficace. Une juste répartition des impôts et taxes liés au foncier suppose une connaissance précise du parcellaire. L’inventaire cadastral permet un recensement complet des propriétaires, des titulaires de droits réels et des occupants du sol d’un secteur donné. Il en résulte qu’ils sont soumis aux impôts liés au foncier, alors que le système de la déclaration contrôlée dépend de la bonne volonté et de la sincérité des contribuables. Le contrôle, en l’absence des documents cadastraux mis à jour, est pratiquement impossible.

10° - Enfin, le cadastre devant couvrir progressivement tout le territoire national, sa confection et son opérationnalité sont pourvoyeuses d’emplois nombreux et permanents.

4.4. Etat des lieux

Depuis 2002, des avancées ont été réalisées en la matière
  Le Système d’Information Foncière (SIF) du Projet de Gestion Patrimoine Foncier Communal (PAFOC) ;
  Le Cadastre initié par la Cellule de Confection du Cadastre de Bamako (CECCAB).

N.B. Aucune de ces expériences ne répond à la configuration définie par le législateur malien.

4.5. Mesures de sécurité à prendre dans le cadre de l’institution du cadastre

De nos jours, le cadastre fait partie de l’équipement de base de tous les pays modernes et compte tenu de toutes les difficultés rencontrées depuis 47 ans, de l’absence de politique de gestion domaniale et foncière, des problèmes inhérents à la transversalité du foncier, du déficit de volonté politique en la matière l’institution passera nécessairement par :
  Le vote d’une loi spécifique sur le cadastre malien par une saisine de l’Assemblée Nationale ;
  L’adoption d’un décret fixant les modalités d’organisation et de fonctionnement d’une Commission Nationale de Mise en Œuvre et de Suivi du Cadastre (CNMOSC). Des Commissions Régionales, de Cercle devront être mises en place dans les meilleurs délais.
Cette Commission, pour un fonctionnement efficace, devra être rattachée, dans un premier temps, à la Primature qui assurera la Présidence ; le Secrétariat revenant au Ministère chargé du Cadastre. C’est ainsi que tous les grands chantiers, de par le monde, ont pu être réalisés.

Un arrêté devra préciser les modalités d’organisation et de fonctionnement de cette commission dans le détail et prévoir trois sous commissions – foncière, fiscale et technique.
  Le rattachement de tous les levés cadastraux au réseau géodésique national (MTU 12ème parallèle) ;
  Le rattachement au Département chargé du cadastre tous les services ayant pour mission de produire des plans.
  Le rattachement de l’Ordre des Géomètres Experts au Département ;
  La définition du logiciel informatique à adopter.

4.6. Mesures de sécurisation à prendre

Il s’agit de procéder à :
  la mise à disposition des textes législatifs et règlementaires rénovés indispensables à la mise en œuvre et à la confection du cadastre, tels que le manuel des procédures cadastrales, le Code de déontologie, etc. ;
  la formation continue des Agents de l’administration et de tous les acteurs liés au foncier par la création d’un centre permanent tant au niveau national, régional et local ;
  l’information du public par l’utilisation de tous les supports disponibles.

V. LE SYSTEME D’INFORMATION CADASTRALE (SIC)

Le cadastre, source de tant d’informations fiscales, foncières, techniques et économiques, représente le moyen privilégié de description et de localisation de ces données et constitue, à ce titre, le support de toute banque des données foncières et urbaines.
A l’heure actuelle, toutes les Administrations, les Collectivités Locales et les organismes publics ressentent le besoin de cette banque de données où ils puiseront les éléments susceptibles d’orienter leurs actions : études de planification, inventaire des propriétés publiques, privées et des occupations du sol, expropriation, etc.

La maîtrise de la gestion foncière en ce début du 3ème millénaire passe nécessairement par la conception, la mise en place, la mise en œuvre et l’opérationnalité d’un système rigoureux d’enregistrement des droits fonciers à même d’améliorer la protection des droits de propriété foncière publique et privée, d’en accroître la valeur foncière, de favoriser l’investissement et de contribuer à la réduction des litiges fonciers.

L’informatique est l’outil idéal qui permet la gestion de l’ensemble des informations cadastrales - foncière, fiscale et technique – en temps réel et ainsi que les outils de gestion urbaine et territoriale.

5.1. Conception et mise en place

Le système d’information cadastrale (SIC) à mettre en place doit être capable de gérer les données issues des différentes missions à partir d’un ensemble qui partirait de la carte du Mali, à la présentation des différentes Régions, de chacune des régions aux différents Cercles qui le composent et de chaque Cercle à chacune des Communes, en prenant en charge la confection et la conservation cadastrale :
  Au titre de la mission foncière, toutes les données issues et gérées par le livre foncier et ses documents annexes, les acteurs, les actes et les liens avec le plan foncier ;
  Au titre de la mission fiscale, la gestion de tous les impôts de la fiscalité liée au foncier, les liens avec les redevables et le plan fiscal ou d’occupation du sol ;
  Au titre de la mission technique : les données des différents plans – tableau d’assemblage de la commune, plan foncier et plan fiscal ou d’occupation du sol, les Géomètres Experts, les Agents qui interviennent à quelque niveau que ce soit, etc,.

5.2. Mise en œuvre

Le programme devra se développer à partir d’un central, géré par la DNDC, qui se décentralisera au niveau régional, Cercle et enfin Communal

5.3. Système applicable ou Confection

Le système à installer devra pouvoir gérer toutes les données indiquées au point 4.2.

5.4. Suivi

Le Système d’Information Cadastrale (SIC) sera la base du Système d’Information Foncière (SIF), du Système d’Information Géographique (SIG) et de la banque des données urbaines et fera l’objet d’une mise à jour permanente et en temps réels.

5.5. Avancées réalisées

Le système d’information initié par la Cellule de Confection du Cadastre de Bamako (CECCAB) à BAMAKO et celui du Registre Foncier Urbain ne répondent pas aux spécifications du 4.2.

VI. LA FORMATION

Le déficit de compétences des acteurs professionnels et l’ignorance du grand nombre d’autres acteurs sur la politique et les textes régissant le foncier sont les causes recensées des faiblesses constatées dans la conception et la gestion domaniale et foncière. En conséquence, un renforcement des capacités de différents acteurs du foncier s’avère nécessaire et urgent pour leur permettre de jouer efficacement et pleinement leurs rôles respectifs.

Il s’agira pour ce faire, d’assurer la formation continue des acteurs, toutes catégories confondues. Les thèmes de formation concerneront, entre autres, la compréhension de la politique et des textes sur le foncier, les institutions modernes et traditionnelles, les règles coutumières, le règlement des conflits, les institutions judiciaires en charge du foncier, le foncier et l’économie, la création et la diffusion de l’information domaniale et foncière.

La stratégie de formation aura pour objet la création et le renforcement des compétences nécessaires à la mise en œuvre d’une réelle politique de sécurisation.

Elle devra répondre à la nouvelle demande importante en matière de formation pluridisciplinaire, de technique, de droit foncier, de fiscalité, de médiation foncière et surtout de déontologie.

6.2. Les actions de sécurité viseront à assurer :

1. une formation appropriée pour tous les intervenants dans la gestion sécuritaire, doit prendre en compte tous les acteurs : services, organismes, élus locaux, autorités villageoises et autres ;

2. Une formation en fonction des principaux actes de sécurisation foncière, des différents services et organismes impliqués dans leur élaboration, des difficultés et des insuffisances constatées dans l’élaboration des actes de sécurisation foncière en matière de formation ;

3. Une proposition de stratégie de formation continue des acteurs, dans un espace de dialogue et de concertation permanente.

6.3. Les actions de sécurisation

Elles consisteront en :
  l’élaboration des orientations de la formation professionnelle des agents et des autres acteurs ;
  la définition des différents axes de la formation ;
  l’élaboration du plan de formation et ses mesures d’accompagnement ;
  la recherche de ressources nécessaires pour la mise en œuvre de ce programme ;
  la mise en œuvre du programme.

VII. LE CODE DE DEONTOLOGIE

Compte tenu du comportement irresponsable de la plupart des acteurs, il est indispensable de mettre à leur disposition un code de déontologie qui précisera les règles suivantes :
  Les règles de déontologie ;
  Les droits et devoirs de l’acteur foncier ;
  Le secret et la discrétion professionnels ;
  Les interférences des responsabilités pénales et disciplinaires ;
  Les sanctions.

CONCLUSION

La mesure prioritaire, en guise de conclusion, au niveau politique est qu’enfin une décision politique forte soit prise pour la mise en œuvre et la confection du cadastre qui entraîneront tout le reste, c’est-à-dire la sécurité et la sécurisation foncières et des ressources fiscales pérennes pour l’Etat et les Collectivités Territoriales.