Coopération

Intervention de Didier NOURISSAT, coordonnateur de la commission titrement au Conseil supérieur du notariat. Conseiller général de l’Union International du Notariat (UINL)

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Parlementaires,

Vous savez tous que les questions touchant au foncier, au « titrement » sont particulièrement sensibles mais essentielles sur tout le contient africain : en réalité, elles nous interpellent car elles touchent :
-  tout d’abord au développement économique parce que sans titre, on ne peut pas donner de garantie et si on ne fournit pas de garantie, on n’a pas accès au crédit bancaire, qui est à la base de tout essor économique,
-  ensuite à la sécurité alimentaire, parce que l’accès à la terre conditionne l’accès aux ressources naturelles produites par cette terre,
-  également au développent de l’agriculture car lorsque les exploitations agricoles sont juridiquement sécurisées, les paysans n’hésitent pas à investir durablement dans les améliorations culturales et dans leurs outils,
-  aux changements climatiques car, lorsqu’un séisme tel que celui que les haïtiens ont connu intervient, il convient de reconstruire des écoles, des hôpitaux, des ministères et qu’il faut savoir sur quel terrain on édifie les nouvelles constructions,
-  aussi à la politique et à la lutte contre l’extrême pauvreté parce que la sécurisation foncière se conjugue avec la paix sociale,
-  et enfin au droit des femmes en ce sens que ce sont fréquemment elles qui dirigent les exploitations et qu’en leur facilitant l’accès à la terre, on pérennise leur statut de chef d’exploitation,

Mais, me direz-vous, d’innombrables réunions, colloques, symposiums ont été organisés au cours des deux dernières décennies sur le sujet du foncier pour débattre de toutes ces questions : alors pourquoi organiser un nouveau séminaire sur ce thème ? et pourquoi les notaires seraient-ils plus aptes que d’autres professionnels tout aussi sérieux à traiter de cette délicate question du foncier ?

A cette dernière question, je voudrais répondre tout simplement en vous précisant que la délivrance des titres constitue notre quotidien dans nos études, notre cœur de métier et qu’il est d’ailleurs regrettable que le notariat ne se soit pas impliqué plus tôt dans ce dossier au combien crucial : en effet, nous faisons du titrement au quotidien comme Monsieur Jourdain faisant de la prose, et c’est ce savoir-faire de praticiens du foncier que nous avons décidé de mettre au service du développement des pays qui le demandent.

Mais loin de nous l’idée de vouloir exporter purement et simplement notre système de délivrance des titres immobiliers, même s’il est quasiment sécurisé à 100% en France : non, ce que nous proposons, c’est de mettre à disposition des gouvernements, des parlementaires et des institutions internationales des experts juristes de terrain, aptes à fournir un travail de terrain, en vue de mettre en place des outils de sécurisation foncière.

Il est vrai que nous sommes arrivés tardivement sur le dossier du foncier en Afrique et nous le regrettons. Cependant, nous ne sommes certainement pas là pour donner des leçons à quiconque en indiquant qu’il convient de faire table rase de tout ce qui a été réalisé jusqu’alors. Bien au contraire, depuis trois ans que nous travaillons sur ce dossier, nous avons beaucoup appris au contact des nombreux professionnels du foncier que nous avons rencontrés.

Toutefois, en notre qualité de praticiens de terrain, nous avons été amenés à nous poser trois questions essentielles :
- 1ère question : malgré les nombreux colloques organisés autour des questions foncières, le système foncier en Afrique est-il à ce jour mieux sécurisé qu’hier ?
- 2ème question : les réformes foncières engagées dans tel ou tel pays ont-t-elles amélioré la délivrance des titres, et ont-t-elles participé à l’essor de leur économie en sachant que la principale vertu d’une réforme foncière est de délivrer des titres :

  • à moindre coût,
  • dans le délai le plus bref possible,
  • dans des conditions de sécurisation optimale,
    - 3ème question : Les tribunaux sont-ils moins engorgés aujourd’hui qu’hier de litiges d’ordre foncier ?

Je crains que nous soyons dans l’obligation de répondre par la négative à ces trois questions. Mais tâchons d’en comprendre les principales raisons :

La première raison à notre sens, réside dans le fait que la question du foncier a souvent été limitée à une question de cadastre (c’est en réalité l’approche anglo-saxonne de la question foncière) : or, réduire la sécurisation foncière à une approche exclusivement cadastrale est une grave erreur car le foncier touche à de nombreux autres domaines comme nous le verrons.

La deuxième explication, qui découle d’ailleurs de la première, c’est que généralement les experts, souvent des bureaux d’étude, qui ont été amenés à travailler en Afrique sur des projets de sécurisation foncière ont agi isolément, chacun dans leur coin, alors que pour nous notaires, il est essentiel de fédérer l’ensemble des acteurs du foncier et de les faire travailler ensemble.

Il est vrai toutefois que plusieurs états africains ont commencé à se doter d’une législation foncière au début des années 90 afin d’améliorer la gestion des terres ; cependant, l’écart entre la théorie et la pratique est souvent important car si certains pays possèdent une législation foncière moderne, ils ont beaucoup de difficultés à la mettre en œuvre, d’autant plus qu’il est indispensable d’intégrer les systèmes coutumiers de gestion des terres dans les nouvelles règlementations.

LES PRINCIPALES VERTUS D’UNE REFORME FONCIERE

Je vais tenter de vous exposer les principales vertus que doit revêtir une réforme foncière pour le notariat francophone en tentant de dégager quelques principes de bases indispensables pour que cette réforme ait des chances d’aboutir et de se pérenniser :


1°- ORGANISATION TYPE D’UN SYSTEME FONCIER

Il convient de rappeler tout d’abord qu’un système fiable de sécurisation des transactions immobilière doit reposer sur trois piliers bien distincts :
- le 1er pilier, c’est une identification précise et concrète de la propriété sur des plans, fiches ou photos (cadastre ou photo aérienne ou satellite),
- le 2ème pilier, c’est un acte qui offre une sécurité juridique quasi parfaite (immatriculation d’un bien immobilier au profit de la personne qui le met en valeur, vente, partage, donation …),
- le 3ème et dernier pilier, c’est un registre public qui répertorie l’ensemble des actes juridiques concernant tous les biens immobiliers de tous les personnes physiques ou morales concernées.

L’intérêt de ces trois « piliers » est triple :
-  intérêt juridique : déterminer avec certitude qui possède quoi et dans quelles conditions,
-  intérêt économique : permettre au titulaire du droit de propriété d’utiliser celui-ci, notamment pour obtenir du crédit et investir,
-  intérêt fiscal : faire connaître aux autorités publiques l’identité des propriétaires pour percevoir les impôts liés à la propriété.

2°- PRINCIPAUX ACTEURS D’UNE REFORME FONCIERE

Une fois ce constat posé, il convient de se demander qui est à même de travailler sur le dossier du foncier.

Pour qu’une réforme foncière ait des chances d’aboutir, et qu’elle soit pérenne, elle nécessite en réalité 4 types d’acteurs : si les trois premiers sont directement liés aux trois piliers du titrement évoqués ci-dessus, le quatrième acteur est en quelque sorte l’architecte, le leader, le chef d’orchestre des opérations de titrement.
- le premier acteur du titrement est le technicien de l’identification du sol, du terrain, de l’immeuble : c’est le géomètre, le topographe, le géographe, l’IGN, celui qui va établir le plan du terrain, le référencer, qui va cadastrer, cartographier, ou identifier le sol.
- le second acteur du titrement est le juriste qui va établir le lien juridique entre le sol et l’individu, le professeur de droit qui va aider à rédiger la loi foncière, le parlementaire qui va la voter, le notaire qui va rédiger l’acte de vente, d’hypothèque, de donation ou de servitude et qui va sécuriser la transaction concernée ; c’est également le sociologue ou l’anthropologue qui va aider à comprendre les comportements et les us et coutumes des populations directement concernées par la réforme.
- le troisième acteur du titrement est l’informaticien chargé d’organiser le registre public, d’informatiser le livre foncier ou de créer le guichet foncier à l’image de ce qui se pratique à Madagascar ou au Burkina Faso.

Si on ne réunit pas tout d’abord ces trois types d’acteurs, si on ne les fait pas travailler ensemble sur le projet, une réforme foncière n’a aucune chance d’être efficace et pérenne :
- un technicien ne pourra pas informatiser convenablement le livre foncier ou un guichet foncier si un juriste ne lui explique pas la différence de traitement entre un bien acheté par des époux séparés de biens ou par des époux mariés sous un régime de communauté, entre une hypothèque et un privilège, entre la fiscalité d’une vente ou d’une donation.
- dans le même esprit, un juriste rédigera incorrectement la loi foncière si un géomètre ou un topographe ne l’aide pas à bien comprendre les moyens modernes d’identification des terrains.

Comme je le précisais il y a quelques minutes, la raison principale des nombreux échecs qui ont sanctionné les projets de réformes foncières engagés dans un certain nombre de pays tient au fait qu’on a généralement considéré que la sécurisation foncière se limitait à une question cadastrale et qu’il suffisait de mettre en place un nouveau cadastre pour résoudre toutes les questions d’ordre foncier.
Or, c’est une très grave erreur de réduire la question foncière à la seule problématique cadastrale alors que les aspects juridiques, informatiques et anthropologiques du foncier sont essentiels si on veut parvenir à le sécuriser.

Cependant, ces trois types d’acteurs du foncier ne sont pas suffisants pour mettre en place un système foncier sécurisé.

Le pouvoir politique doit s’approprier la réforme foncière
En effet, si en zone urbaine, le travail conjoint des trois premiers acteurs peut s’avérer suffisant, en zone rurale, on se heurtera à des spécificités locales, à des coutumes, des usages nécessitant de prendre le temps d’écouter et de convaincre.

Seul le responsable politique peut assumer ce rôle consistant à écouter les populations locales, à les comprendre et enfin à les convaincre que la transformation de la propriété informelle en propriété formelle leur sera bénéfique.

Il est donc essentiel que le pouvoir politique s’approprie la réforme, fasse du nouveau plan de titrement un cheval de bataille de son programme, soit le véritable chef d’orchestre et le « communicateur » de la réforme et c’est à ce niveau que vous, les parlementaires avez un rôle essentiel à jouer.

Toute tentative visant à mettre en place une nouvelle organisation foncière qui ne prendrait pas en compte les habitudes, les coutumes, les arrangements de propriété des communautés villageoises est vouée à l’échec.

C’est en ce sens que les responsables de la FAO en charge du foncier précisent que « la gouvernance responsable de la tenure des terres ne se limite pas aux systèmes fonciers statutaires mais reconnaît également des systèmes coutumiers et des formes de gestion commune du foncier. »

Rappelons que c’est en enracinant le droit moderne de propriété dans des contrats sociaux auxquels les gens étaient attachés que les gouvernements occidentaux, au premier rang desquels les Etats Unis, ont obtenu l’adhésion populaire.

L’histoire et l’expérience enseignent que, pour accomplir une réforme foncière pérenne, un leader politique doit accomplir au moins trois tâches particulières :
- défendre le point de vue des plus pauvres,
- convaincre l’élite,
- faire admettre la réforme dans les administrations.

C’est pourquoi, si une réforme foncière ne peut se situer qu’au plus haut niveau politique, elle ne peut être mise en œuvre que si vous-mêmes, Mesdames et Messieurs les parlementaires, qui êtes continuellement sur le terrain, vous vous impliquez fortement dans la réforme pour convaincre tous les échelons de la population que celle-ci est réalisée dans l’intérêt de tous, dans l’intérêt général.

Il faut tout d’abord que vous défendiez le point de vue des plus pauvres, en allant sur le terrain pour comprendre les mécanismes coutumiers des populations rurales ; il vous appartient ensuite de leur expliquer le projet de réforme foncière en leur faisant comprendre qu’elle est faite dans leur intérêt, l’objectif étant la réduction de la pauvreté ; il convient enfin d’associer leurs chefs à la réforme pour obtenir une adhésion massive de la population.

Il faut également convaincre les élites de l’intérêt de la réforme foncière, ce qui devrait être plus aisé car elles comprendront que la dynamique crée engendrera des investissements importants : constructeurs et fabricants de matériaux verront leurs marchés s’élargir, tout comme les banques, les sociétés de prêt hypothécaire, les professions libérales et les compagnies d’assurances etc…

Enfin, il faut que vous fassiez admettre la réforme dans les administrations : après avoir convaincu les plus pauvres et une partie de l’élite, vous devrez aussi vous tourner vers les administrations composées de juristes et techniciens, car c’est là qu’il y a généralement le plus de conservatisme.

LE PROCESSUS PERMETTANT LA MISE EN PLACE D’UNE REFORME FONCIERE

C’est dans cet esprit que le notariat, au travers de l’Association du Notariat Francophone a décidé d’apporter son expérience aux autorités politiques des pays qui en font la demande en vue d’améliorer et de sécuriser la délivrance des titres de nature immobilière, condition nécessaire et préalable au développement économique.

Le partenariat proposé par le notariat ne se conçoit qu’en appui à la politique menée par les autorités des pays concernés et repose sur la volonté partagée de mettre en commun les compétences des trois acteurs du fonciers que j’ai évoqués, en liaison avec le quatrième acteur, le politique, qui est le décideur, et de développer des synergies communes dans ce domaine.

Ce partenariat peut revêtir deux formes différentes :

- a) Dans les pays n’ayant pas encore entamé de réforme foncière, il peut consister à proposer un projet de plan de titrement novateur en sachant qu’il devra répondre aux spécificités locales et aux exigences de sécurisation juridique voulues par les autorités politiques du pays concerné.

- b) Dans les pays déjà engagés dans une réforme foncière, le partenariat peut s’organiser autour d’un appui à la modernisation des conservations foncières, d’une formation sur le terrain du personnel administratif ou encore à la mise en place d’un suivi des nouveaux processus de titrement, en tenant compte des réalités économiques, culturelles et politiques.

Mais alors, comment organiser, structurer un projet de réforme ?

Nous pensons que celui-ci doit se faire en trois phases :

1ère phase du projet de réforme : l’audit

Il convient en premier lieu de réaliser un audit du système foncier en vigueur afin de faire ressortir ses éléments positifs mais également ses dysfonctionnements :

-  C’est ainsi que nous avons réalisé un audit du système foncier togolais à la demande de Monsieur le Garde des sceaux, qui a fait notamment ressortir que, pour qu’un individu puisse immatriculer un terrain à son nom, il fallait franchir 9 étapes représentant 43 procédures pouvant demander de 6 mois à dix ans.
-  Nous avons également répondu à un appel d’offre du Ministère des ressources naturelles du Vietnam, portant sur la réorganisation du système foncier des 3 principales villes du pays (Hanoi, Ho chi Minh Ville et Da Nang) : à cet effet, nous avons constitué un consortium avec IGN FI (1er pilier), la société BULL (3ème pilier) et le Conseil supérieur du notariat (2ème pilier) pour répondre à cette demande et nous avons d’ores et déjà réalisé l’audit dont les conclusions doivent être rendues en juin prochain.
-  Enfin, nous avons procédé en 2010 et 2011 à une évaluation de la réforme foncière en cours à Madagascar conformément à la commande qui nous a été passée par Monsieur le Ministre de l’Aménagement du territoire et de la décentralisation, portant notamment sur le nouveau système de gestion décentralisée du foncier mis en place au niveau communal et également sur la problématique du cadastre.

Cette première phase se déroule généralement sur une période d’environ douze mois.

2ème phase du projet de réforme : le Plan d’action

Cette deuxième phase qui va se dérouler également sur environ douze mois comprend trois étapes :

1ère étape : la recherche de partenaires

2ème étape : le descriptif et chiffrage de la réforme

3ème étape : la recherche de bailleurs internationaux :

3ème phase du projet de réforme : la phase opérationnelle

C’est bien entendu la phase la plus importante du projet car la plus longue, la plus laborieuse et la plus coûteuse.

Là, il s’agit par exemple :
-  de mettre en place un système géodésique performant,
-  de refaire le cadastre dans les villes,
-  d’écrire la loi foncière,
-  d’informatiser les conservations foncières,
-  de réformer l’administration foncière,
-  d’engager une réforme en profondeur de la fiscalité immobilière,
-  de créer un système de gestion décentralisé du foncier dans les campagnes à l’image de ce qui a été crée avec succès à Madagascar, etc …

Vous savez que, compte tenu de l’évolution du continent africain dans les 30 ans à venir (2 milliards d’individus qui vivront pour plus de 50% d’entre eux dans les villes), les principaux enjeux socio-politiques et économiques des années à venir vont être :
-  l’accès au logement,
-  l’accès à la terre,
Lesquels sont liés naturellement aux questions d’alimentation, d’accès à l’eau et aux autres ressources naturelles.

Aujourd’hui, environ un tiers de la population urbaine mondiale vit dans la pauvreté, et n’a pas d’autre choix que de s’installer dans des quartiers informels, en situation foncière irrégulière et précaire pendant que « les ruraux sont fréquemment dans une situation d’irrégularité foncière, parce qu’ils n’ont pas accès à la reconnaissance légale de leurs droits fonciers ».

Il est donc vital sur le continent africain d’organiser et de sécuriser le foncier :
-  d’une part pour que les individus ou les familles soient dotés d’un titre pérenne leur permettant de vivre dans la sécurité sans crainte d’expulsion, de participer pleinement à la vie économique et sociale (scolarisation), et d’investir le cas échéant dans l’exploitation de leur terre par le biais d’un financement bancaire,
-  d’autre part parce qu’en sécurisant les droits fonciers des populations nomades, on les fixe à la terre tout en pacifiant leurs relations,
-  enfin parce qu’on évitera l’intervention de spéculateurs étrangers et que c’est un moyen pour les pays d’Afrique de gérer leurs espaces agricoles.

Mais nous sommes tous conscients que votre continent ne pourra pas se développer durablement tant que vos dirigeants ne décideront pas de favoriser le passage de l’économie informelle à l’économie formelle en mettant en place un système organisé, formalisé et sécurisé au niveau du secteur industriel et commercial et de la délivrance des titres de jouissance ou de propriété.

On constate en effet que, dans nombre de pays d’Afrique, les individus ont des maisons mais pas de titre, des récoltes mais pas de bail, des entreprises mais pas d’inscription au Registre du Commerce et des Sociétés.

En Occident au contraire, toute parcelle de terrain, toute machine, tout stock est représenté par un titre (acte de propriété, bail, contrat de crédit bail ou de leasing, contrat de concession etc…) qui permet de lever du crédit car, au fil des ans, on a transformé le capital mort en capital vif.

C’est la raison pour laquelle il est essentiel de « formaliser » l’occupation, la jouissance ou la propriété, de faire en sorte que le citoyen de chaque pays puisse devenir officiellement, juridiquement mais également aisément locataire, utilisateur ou propriétaire de la terre qu’il met en valeur ou de la maison qu’il habite.

C’est pourquoi il est nécessaire de mettre en place dans tout pays qui veut se développer un système foncier sécurisé, un plan de titrement cohérent, bref une réforme foncière adaptée aux particularismes du pays.

PRESENTATION DES 4 TABLES RONDES

Vous avez compris, Mesdames et Messieurs les parlementaires, que nous notaires sommes des praticiens du droit et que c’est le travail sur le terrain qui nous intéresse : comme je l’ai déjà précisé, nous pratiquons le droit et le titrement au quotidien dans nos études.

C’est pourquoi nous vous proposons d’organiser durant ces deux journées nos travaux autour de trois tables rondes auxquelles nous souhaitons vivement que vous participiez activement car, si nous sommes là pour vous sensibiliser aux questions du foncier en Afrique, nous souhaitons surtout que vous nous fassiez part de votre ressenti, de vos suggestions et conseils pour que notre coopération aboutisse à améliorer le sort des africains.

1ère table ronde : sécurisation foncière en milieu rural et urbain :

La première table ronde, intitulée « sécurisation foncière en milieu rural et urbain » va être consacrée plus particulièrement aux questions foncières maliennes :
-  Monsieur le Directeur national des domaines du Mali va nous brosser un tableau général du système foncier au Mali tandis que Monsieur Mamoudou Traoré traitera des outils de sécurisation foncière maliens.
-  Ensuite, le Dr Ousmane TRAORE s’interrogera sur les raisons qui poussent à donner de l’importance à la sécurisation foncière, alors que Monsieur Mamadou KEITA nous entretiendra de la problématique de l’urbanisation au Mali, les questions d’aménagement du territoire et d’urbanisme étant intrinsèquement liées au foncier.
-  Enfin, Me Fatima DICKO ZOUBOYE, Présidente de la chambre des notaires du Mali, saura vous convaincre de la nécessité d’engager une vaste réforme foncière au Mali tandis que Me Abdulaye HARISSOU, Président de la commission titrement de l’UINL, fera ressortir la nécessité d’établir une distinction essentielle entre le foncier urbain et le foncier rural et vous présentera un tout nouvel outil de sécurisation foncière en milieu rural : le Titre sécurisé simplifié.

-  nous pensons en effet que, dans les agglomérations urbaines, il peut être envisagé de conserver le système du Livre Foncier, en l’améliorant : cela implique généralement de le réorganiser, de le restructurer en instaurant un guichet unique et bien entendu de l’informatiser ; pour ce faire, il faut seulement que le pouvoir politique ait la volonté farouche de réformer son administration foncière car les outils informatiques performants existent et nous pouvons vous aider à les mettre en place.
-  dans les campagnes, la problématique est très différente :

  • tout d’abord l’étendue des territoires ne permet plus de réaliser un cadastre comme autrefois, mais on peut par contre mettre à profit les technologies modernes pour cartographier des zones rurales importantes ;
  • d’autre part, il est indispensable de tenir compte des droits fonciers informels et coutumiers fondés sur la tradition, la culture et la religion et qui coexistent avec des droits fonciers modernes ;
  • enfin, on peut utiliser des systèmes de titrement différents du Livre Foncier, mais plus souples et moins onéreux, tels les guichets fonciers déjà testés à Madagascar. L’objectif de la nouvelle politique de réforme foncière malagasy a été de mettre en place une gestion décentralisée du foncier de manière à permettre de délivrer des titres dans des délais brefs et à des coûts à la portée des usagers. Me Abdulaye HARISSOU s’’st largement inspiré de ce nouvel outil pour créer le TSS (titre sécurisé simplifié).

2ème table ronde : le financement des réformes foncières :

La 2ème table ronde va être consacrée au « financement des réformes foncières » :

Comme je l’ai indiqué il y a quelques minutes, le nerf de la guerre en matière de titrement, c’est le financement de la réforme foncière qui va s’étaler généralement sur plusieurs années.

Les intervenants nous expliqueront la manière de traiter ce genre de dossier :

  • les critères de sélection,
  • le taux de participation de leur organisation dans le financement,
  • l’objet du financement : investissement ou fonctionnement,
  • la durée des financements,
  • l’évaluation du projet en cours de réalisation,
  • Etc…
  • Autant de questions qui ne manqueront pas d’intéresser l’auditoire.

3ème table ronde : la déforestation :

La 3ème table ronde traitera de « la déforestation » :

En Afrique centrale, plus de 50 millions d’hectares de forêt tropicale, soit à peu près la taille de la France, sont gérées par des entreprises sous forme de concessions d’Etat.

Durant de nombreuses années, on a assisté à une déforestation régulière de l’Afrique dont les conséquences sont désastreuses sur le plan économique et écologique.

Comme en matière d’accaparement de terres, le contrat est au centre du débat puisque le contrat liant l’Etat à l’entreprise concessionnaire va être déterminant sur les conséquences de l’exploitation des forêts sur le plan économique, au niveau social, en termes de retombées écologiques etc…

Les intervenants nous entretiendront certainement de toutes ces problèmatiques.

Voilà Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les parlementaires, rapidement dressé le décor de notre journée de sensibilisation aux questions du foncier, dont l’idée fut lancée suite à la réunion de votre assemblée qui s’était tenue les 18 et 19 mai 2009 à Dakar,

Cette manifestation a pour objectifs essentiels de tenter de sensibiliser l’ensemble de l’auditoire à la délicate question du foncier :
- en vous apportant non une formation complète sur le sujet mais plutôt un éclairage sur les actions concrètes qui peuvent être menées dans une perspective de sécurisation foncière,

- en recueillant votre avis sur un certain nombre de questions touchant au foncier pour permettre l’élaboration d’un cadre concerté d’action d’appui au titrement

et en vous encourageant à réaliser vous-mêmes un travail de terrain pour sensibiliser les populations locales aux réformes qui pourraient être engagées.

Je vous remercie de votre aimable et studieuse attention.

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