Ressources

France

La Constitution reconnaît à l’opposition des prérogatives essentielles. Elle peut mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement par le dépôt d’une motion de censure (article 49 de la Constitution). Certes, une seule motion de censure a été adoptée depuis lors. Mais, en pratique, la procédure est utilisée assez régulièrement par l’opposition pour marquer son désaccord avec la politique du Gouvernement. Dans ce contexte, elle a pour intérêt de permettre l’organisation d’un débat solennel.

Depuis 1974, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent déférer les lois, avant leur promulgation, au Conseil constitutionnel. Cette réforme a renforcé la place de l’opposition au Parlement en lui permettant de soumettre la majorité – et le Gouvernement qu’elle soutient – au respect de la loi fondamentale.

Pourtant, jusqu’à une date récente, les notions de majorité et d’opposition n’apparaissaient pas dans la Constitution. L’Assemblée nationale avait certes tenté de modifier son Règlement afin de donner une base juridique à ces deux notions (résolution du 7 juin 2006), mais le Conseil constitutionnel s’y était opposé (décision n° 2006-537 DC du 22 juin 2006).

Il convient cependant de remarquer qu’en dépit de l’absence de statut particulier et même de reconnaissance par les textes, l’opposition avait jusqu’à cette date bénéficié de tous les droits réservés à l’ensemble des groupes politiques et qu’elle était parvenue à tenir son rôle avec succès. La succession d’alternances intervenues au cours des trois dernières décennies est là pour en témoigner.

Le fondement qui faisait défaut auparavant a été établi par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Depuis lors, le nouvel article 51-1 qui a été inséré dans la Constitution dispose que : « Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ».

Les députés et les sénateurs ont donc fait en sorte que les assemblées puissent donner à certains groupes, et pas à d’autres, des droits particuliers.

L’Assemblée nationale a organisé, à l’occasion de la réforme de son Règlement entrée en application au mois de juin 2009, une meilleure représentation de toutes les sensibilités politiques dans ses instances décisionnelles, une participation directe des groupes d’opposition et des groupes minoritaires aux activités de contrôle et d’évaluation et la reconnaissance, à leur profit, d’un certain nombre de prérogatives, y compris dans l’exercice de la fonction législative.

1 - Les groupes d’opposition et les groupes minoritaires

Les députés et les sénateurs peuvent se regrouper par affinités politiques en groupes politiques à partir de 15 membres. À cette fin, il doit remettre à la Présidence une déclaration politique signée de ses membres.

Pour permettre l’attribution et l’exercice des droits spécifiques reconnus aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires, il est apparu nécessaire d’inscrire, dans les règlements, une définition permettant de les identifier.

A l’Assemblée nationale, cette définition repose sur un procédé déclaratif – solution qui a été considérée comme la plus opérationnelle et la plus respectueuse de la liberté de chacun – et résulte des termes mêmes de la Constitution.

Les groupes d’opposition sont ceux qui se déclarent comme tels lors de leur constitution, en mentionnant, dans la déclaration politique signée de leurs membres qu’ils remettent à la Présidence, leur appartenance à l’opposition. Cette déclaration d’appartenance peut être faite, ou retirée, à tout moment. Toutefois, il est précisé que les « droits spécifiques », qui doivent nécessairement s’inscrire dans la durée, sont attribués ou non en fonction de la situation des groupes au début de chaque législature puis chaque année au début de la session ordinaire, pour une durée d’un an.

Les groupes minoritaires sont ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé. Concrètement, il s’agit des « petits » groupes de la majorité ou des groupes qui ne se situent ni dans l’opposition ni dans la majorité.

L’attribution de droits spécifiques aux groupes minoritaires, selon la même périodicité que ceux de l’opposition, relativise cependant quelque peu l’importance de ceux accordés aux groupes d’opposition.

2- une meilleure représentation de l’opposition dans les instances décisionnelles

La composition du Bureau doit « s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée ». Les groupes d’opposition détiennent ainsi, sous la XIIIème législature, dix postes sur vingt-deux (deux des six vice-présidences, un des trois postes de questeur et sept des douze postes de secrétaire). L’opposition est représentée à la Conférence des présidents par les présidents de ses groupes et par ses deux vice-présidents. Avec la réforme du Règlement du 27 mai 2009, la représentation de toutes les sensibilités au sein des instances décisionnelles de l’Assemblée a été renforcée.

- Le Règlement confie à l’opposition la présidence de certaines instances : ainsi en vertu de l’article 39 du Règlement, ne peut être élu à la présidence de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire qu’un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition. A ainsi été inscrite dans le Règlement la règle appliquée sans texte depuis le début de la XIIIème législature, qui avait par ailleurs connu seulement deux précédents depuis 1958 : la présidence de la commission des affaires étrangères avait été attribuée à un représentant de l’opposition, à deux reprises, sous la VIIIème législature (1986-1987) et la IXème législature (1987-1989).

À compter de la XIVème législature, la présidence de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée nationale sera également confiée, de droit, à l’opposition (article 16).

- Le Règlement prévoit la représentation de toutes les sensibilités au sein des organes de l’Assemblée : Cette exigence de représentativité concerne tout d’abord le bureau des commissions législatives – quatre vice-présidents et quatre secrétaires – dont il est dit qu’il doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes, comme celui de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée nationale, des commissions d’enquête et de toutes les missions d’information créées par la Conférence des présidents sur proposition du Président de l’Assemblée.

S’agissant des missions d’information créées par les commissions, la règle est que celles qui sont composées de deux membres doivent comprendre un député appartenant à un groupe d’opposition. Une mission composée de plus de deux membres doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

La composition d’ensemble du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques – nouvel organe mis en place en 2009 – doit reproduire la configuration politique de l’Assemblée (article 146-2). Son Bureau comprend au moins un vice-président d’opposition.

- Le Règlement veille à l’équilibre des nominations effectuées par les commissions, en particulier celles des rapporteurs budgétaires, qui devront s’efforcer, à compter de la XIVème législature, de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

3 - la coresponsabilité dans les activités de contrôle et d’évaluation

Le Règlement reconnaît à l’opposition le droit de prendre l’initiative, voire de piloter certaines missions de contrôle et d’évaluation

- La réforme du Règlement de 2009 consacre les pratiques conventionnelles en vigueur dans les commissions d’enquête. Le « droit de tirage » permet à chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire de demander, une fois par session ordinaire (à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée) en Conférence des présidents, qu’un débat sur une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête soit inscrit d’office à l’ordre du jour d’une séance au cours de la première semaine de contrôle et d’évaluation.

Une demande de création de commission d’enquête présentée dans le cadre de ce « droit de tirage » ne peut être rejetée qu’à la majorité des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée.

La répartition, au sein des commissions d’enquête, des fonctions de président et de rapporteur entre majorité et opposition était reconnue depuis 2003 par le Règlement de l’Assemblée qui prévoyait que les fonctions de président ou de rapporteur reviennent de plein droit à un membre du groupe auquel appartient le premier signataire de la proposition de résolution qui a conduit à la création de la commission. Par ailleurs, les commissions d’enquête ont toujours été, depuis 1991, constituées à la proportionnelle des groupes.

L’existence des groupes d’opposition ayant été reconnue par le Règlement, il est devenu possible d’y faire figurer expressément une règle de partage des fonctions de président et de rapporteur en leur faveur. Il est ainsi prévu que l’une de ces deux fonctions revient de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition. Lorsque la commission d’enquête a été créée sur le fondement du « droit de tirage », l’une ou l’autre de ces deux fonctions revient de droit à un membre du groupe qui en est à l’origine : c’est en particulier le cas lorsqu’une commission est créée à l’initiative d’un groupe minoritaire.

Une disposition similaire a été retenue pour les missions d’information créées par la Conférence des présidents : la fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un député d’opposition, si ces fonctions ne sont pas exercées par la même personne.

- La répartition majorité-opposition est la règle dans les activités du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) : Chaque groupe peut obtenir de droit, une fois par session ordinaire, qu’un rapport d’évaluation soit réalisé dans le cadre des travaux du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC).

Par ailleurs, le Règlement prévoit que, son programme de travail ayant été arrêté, le comité désigne, parmi les membres choisis par les commissions pour participer à l’évaluation, ou parmi ses propres membres, deux rapporteurs : l’un de ces deux rapporteurs doit appartenir à un groupe d’opposition (article 146-3).

De ce point de vue, les règles applicables au CEC s’inspirent de celles qui prévalent au sein de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), créée en 1999 par la commission des finances, et de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), créée en 2004 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

- le suivi de l’application des lois par les commissions est confié à des binômes majorité-opposition : à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, un rapport sur sa mise en application doit être présenté à la commission compétente. Ce rapport, qui fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires, est présenté par deux députés et que l’un de ces deux députés doit appartenir à un groupe d’opposition.

4 - Les droits de l’opposition en séance publique

Les droits de l’opposition s’exercent aussi en séance publique et, dans le domaine législatif, ils se concilient avec le fait majoritaire.

A) – Le partage des activités de contrôle et d’évaluation se prolonge dans l’hémicycle

Chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire peut obtenir, de droit, l’inscription d’un sujet d’évaluation ou de contrôle à l’ordre du jour de la semaine désormais réservée à cet effet.

Les questions – procédures de dialogue direct qui sont devenues une composante majeure du contrôle et de l’évaluation – obéissent désormais à des règles de pluralisme très précises :

  • chaque semaine, la moitié des questions au Gouvernement – qui constituent pour l’opposition la meilleure opportunité de faire connaître ses propositions et ses critiques de la politique du Gouvernement - est posée par des députés d’opposition, la première question étant en outre attribuée, de droit, à un groupe d’opposition ou minoritaire, ou bien à un député n’appartenant à aucun groupe ;
  • la moitié des questions orales sans débat est posée par des députés membres d’un groupe d’opposition.

La Conférence des présidents a décidé d’appliquer la même règle de partage aux séances de « questions à un ministre » organisées durant la semaine de contrôle et d’évaluation.

B) – Le partage des temps de parole est prévu pour les principaux débats

Lorsque le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale (article 49, al.1er de la Constitution) ou lorsqu’il fait une déclaration sans engagement de sa responsabilité (article 50-1 de la Constitution), le temps imparti aux groupes, dans les débats qui suivent ces déclarations, est attribué pour moitié aux groupes d’opposition.

C) - Une journée de séance par mois est réservée aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires

L’article 48 de la Constitution prévoit qu’« un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires ».

La portée de cette disposition est significative puisque l’ancienne rédaction de l’article 48 (issue de la réforme constitutionnelle d’août 1995) ne réservait qu’une séance par mois à un ordre du jour fixé par chaque assemblée, même si la pratique avait conduit à doubler le nombre de ces séances. En outre, aucun droit n’était garanti aux groupes d’opposition qui, partageaient avec le groupe la séance mensuelle d’initiative parlementaire. En pratique, cette réforme a conduit à multiplier par plus de trois les séances dont l’ordre du jour est réservé aux groupes d’opposition.

Le Règlement a précisé, à son article 48, les modalités d’application de cette disposition nouvelle :

  • les séances sont réparties, au début de chaque session ordinaire, entre les groupes d’opposition et les groupes minoritaires, en proportion de leur importance numérique ;
  • la Conférence des présidents arrête, une fois par mois, l’ordre du jour de la journée de séance réservée aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires ;
  • les groupes d’opposition et les groupes minoritaires font connaître les affaires qu’ils veulent voir inscrire à l’ordre du jour de cette journée au plus tard lors de la Conférence des présidents qui suit la précédente journée ainsi réservée ;
  • chacun de ces groupes dispose de trois séances au moins par session ordinaire. Elles ne sont pas nécessairement organisées le même jour.

Les présidents des groupes peuvent notamment choisir d’inscrire à l’ordre du jour la discussion d’une proposition de loi ou d’une résolution ou bien encore un débat.

D) – Le droit d’expression de tous les groupes est garanti

La procédure de « temps législatif programmé », (voir chapitre VI, section 3) fixe des délais pour l’examen des textes en séance ; si elle vise à permettre une meilleure organisation des débats, comme cela se pratique dans de nombreux parlements étrangers, elle limite dans une certaine mesure le temps de parole de l’opposition.

Cependant, la mise en œuvre de cette réforme repose sur des modalités qui garantissent le droit d’expression de tous les groupes, en particulier celui des groupes d’opposition et des groupes minoritaires. Ces garanties sont au nombre de cinq :

  • les règles d’attribution du temps ne sont pas les mêmes pour les groupes de la majorité et pour ceux l’opposition, auxquels le temps minimum attribué doit être supérieur. En outre, le temps supplémentaire est attribué à 60 % aux groupes d’opposition et réparti entre eux en proportion de leur importance numérique ;
  • les interventions des présidents de tous les groupes, en séance, échappent au décompte du temps préalablement fixé, dans la limite d’une heure par président de groupe. Lorsque le temps réparti entre les groupes est supérieur à quarante heures, cette limite est portée à deux heures ;
  • le président de n’importe quel groupe peut obtenir, de droit, un « temps législatif programmé allongé », égal à une durée minimale fixée par la Conférence des présidents (30 heures actuellement) ;
  • une fois par session, un président de groupe peut obtenir, de droit, un « temps législatif programmé exceptionnel » (50 heures actuellement) ;
  • dès lors que la discussion d’un texte en première lecture intervient moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission, un président de groupe peut empêcher le recours au temps législatif programmé.