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Au-delà des moyens d’informations et de contrôle dont disposent ses commissions, permanentes ou non, le Parlement s’est progressivement doté d’une capacité d’expertise et d’appréciation propre constituée autour des délégations et des offices. Il faut y ajouter, pour appréhender l’ensemble des moyens d’information à la disposition des parlementaires, leur présence dans de nombreux organismes extra-parlementaires ou au sein des groupes d’études, ainsi que les (rares) moyens d’expression populaire.

A) - Le rôle des délégations et des offices

Depuis plusieurs années, l’Assemblée nationale et le Sénat ont entrepris de se doter d’une capacité d’expertise autonome par rapport au Gouvernement et indépendante du processus normatif. L’objectif du Parlement est de pouvoir prendre du recul face à un flux considérable et croissant de textes législatifs. Il est aussi de pouvoir anticiper certaines évolutions

A cet effet, ont été créés plusieurs types d’instances nouvelles qui n’interviennent pas directement dans la procédure législative mais confortent et prolongent l’activité de contrôle des commissions permanentes. Leur mission est triple :

  • assurer une veille juridique et technique sur les secteurs dont elles sont chargées ;
  • informer les parlementaires et alimenter la réflexion prospective à moyen et long terme ;
  • évaluer les conséquences des décisions prises par les institutions compétentes dans ces secteurs.

Parmi ces instances il convient notamment de signaler les trois offices et délégations parlementaires :

Les délégations parlementaires

- une délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, a été créée la la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999 a créé, au sein de chacune des deux assemblées du Parlement.

Chacune de ces délégations compte trente-six membres désignés « de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes parlementaires et équilibrée des hommes et des femmes ainsi que des commissions permanentes ». La délégation de l’Assemblée nationale et celle du Sénat peuvent décider de tenir des réunions conjointes.

Chaque délégation a « pour mission d’informer l’assemblée de la politique suivie par le Gouvernement au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. En ce domaine, elle assure le suivi de l’application des lois ». Si la mission de la délégation est transversale, elle doit être accomplie « sans préjudice des compétences des commissions permanentes ou spéciales ni de celles des commissions chargées des affaires européennes ».

La délégation peut être saisie :

  • sur les projets et propositions de loi par le Bureau de son assemblée, soit à son initiative soit à la demande d’un président de groupe ou par une commission permanente ou spéciale ;
  • sur les textes soumis en application de l’article 88-4 de la Constitution, par la commission chargée des affaires européenne.

La délégation peut demander à entendre les ministres ; le Gouvernement doit lui communiquer les informations utiles ainsi que les documents nécessaires à l’accomplissement de sa mission.

En cas de saisine sur un projet ou une proposition de loi, les travaux de la délégation donnent lieu au dépôt sur le bureau de l’assemblée concernée d’un rapport comportant des recommandations, qui est également transmis aux commissions compétentes et à la commission chargée des affaires européennes. Ce rapport est rendu public.

La délégation publie, en outre, un rapport annuel d’activité qui peut comporter des propositions d’amélioration de la législation et de la réglementation dans ses domaines de compétence. Elle a ainsi publié des études portant sur le suivi de la loi du 9 mai 2001 relative à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, sur le travail à temps partiel, sur les femmes de l’immigration, sur la précarité des femmes, ou encore sur le suivi de la loi du 4 juillet 2001 relative à l’interruption volontaire de grossesse et à la contraception.

- la délégation parlementaire au renseignement, instituée en octobre 2007, répond à une exigence d’information du Parlement sur les activités des services de renseignement de l’Etat tout en respectant et protégeant le caractère secret de ces activités.

Commune au Sénat et à l’Assemblée nationale, elle est composée de huit membres, quatre députés, quatre sénateurs. En sont membres de droit les présidents des commissions permanentes chargées dans chaque assemblée de la défense et de la sécurité intérieure. Les autres membres de la délégation sont désignés par le président de chaque assemblée de manière à assurer une représentation pluraliste. Les deux députés qui ne sont pas membres de droit sont désignés au début de chaque législature et pour la durée de celle-ci. Les deux sénateurs sont désignés après chaque renouvellement partiel du Sénat.

La délégation parlementaire au renseignement a pour mission de suivre l’activité générale et les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l’économie et du budget

Les ministres concernés adressent à la délégation des informations et des éléments d’appréciation relatifs au budget, à l’activité générale et à l’organisation des services de renseignement placés sous leur autorité. Mais aucune information sensible sur les activités opérationnelles n’est communiquée non plus que des données personnelles concernant les agents de ces services.

Les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale et les agents des assemblées parlementaires désignés pour assister les membres de la délégation doivent être habilités.

Chaque année, la délégation établit un rapport public dressant le bilan de son activité, qui ne peut faire état d’aucune information ni d’aucun élément d’appréciation protégés par le secret de la défense nationale ; dans le cadre de ses travaux, elle peut adresser des recommandations et des observations au Président de la République et au Premier ministre, par l’intermédiaire du président de chaque assemblée.

Les délégations sénatoriales

A l’occasion de la révision de son Règlement, le 7 avril 2009, le Sénat a institué deux délégations spécifiques, dont il n’existe pas d’équivalent à l’Assemblée nationale :

- La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation

Sans préjudice des compétences des commissions permanentes, la délégation est chargée d’informer le Sénat sur l’état de la décentralisation et sur toute question relative aux collectivités territoriales.

La délégation veille au respect de la libre administration et de l’autonomie financière et fiscale de ces collectivités ainsi qu’à la compensation financière des transferts de compétences et de personnel. Elle est également chargée d’évaluer les conditions de l’application locale des politiques publiques intéressant les collectivités territoriales.

- La délégation sénatoriale à la prospective

Sans préjudice des compétences des commissions permanentes ni de celles de l’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, la délégation à la prospective est chargée de réfléchir aux transformations de la société et de l’économie en vue d’informer le Sénat.

La délégation élabore des scénarios d’évolution relatifs aux sujets qu’elle étudie et entretient toute relation avec les autres structures de prospective françaises et étrangères.

- Dispositions communes aux deux délégations

De création récente, les délégations n’ont pas encore d’existence propre. Le Règlement du Sénat prévoit que :

  • chaque délégation est composée de trente-six membres désignés après chaque renouvellement partiel.
  • chaque délégation peut se saisir de toute question entrant dans son champ de compétences. Elle peut, en cas de besoin, demander le concours des commissions permanentes compétentes afin d’obtenir la communication de documents nécessaires à l’exercice de ses missions. Elle émet des propositions et peut demander l’organisation de débats en séance publique.


L’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)

Commun à l’Assemblée nationale et au Sénat, il est composé de dix-huit députés et dix-huit sénateurs, désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques, dont le président et le premier vice-président ne peuvent appartenir à la même assemblée.

La loi confie à l’office « la mission d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d’éclairer ses décisions » et dispose qu’à cet effet, il « recueille des informations, met en oeuvre des programmes d’études et procède à des évaluations ».

L’OPECST constitue un intermédiaire entre le monde politique et le monde de la recherche. Il est assisté d’un conseil scientifique, qui reflète dans sa composition la diversité des disciplines scientifiques et technologiques, de vingt-quatre personnalités de haut niveau désignées en raison de leur compétence ; il peut être convoqué par le président de l’OPECST chaque fois qu’il l’estime nécessaire.

L’office peut être saisi soit par le bureau de l’une ou de l’autre assemblée - à son initiative, à la demande d’un président de groupe, ou à la demande de soixante députés ou de quarante sénateurs -, soit par une commission.

Une fois saisi, l’office désigne en son sein un ou plusieurs rapporteurs qui établissent une étude de faisabilité, sur la base de laquelle s’engage ensuite le travail du ou des rapporteurs. La loi donne aux rapporteurs de l’office des pouvoirs identiques à ceux des rapporteurs budgétaires et définit les conditions dans lesquelles l’office peut bénéficier des prérogatives attribuées aux commissions d’enquête parlementaires.

Les informations rassemblées et analysées par les rapporteurs, ainsi que les conclusions ou recommandations formulées par eux, sont présentées dans un rapport qui est soumis à l’Office, laquelle se prononce sur sa publication.

L’Office a, en outre, été chargé par diverses lois d’évaluer la mise en œuvre de tout ou partie de leurs dispositions. Ce mode de saisine s’est ainsi ajouté à celui prévu par la loi de 1983. Les lois de 1994 et 2004 relatives à la « bioéthique », celle de 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire ou encore la loi de programme de 2006 sur la gestion durable des matières et déchets radioactifs en sont des exemples.

Depuis sa création, plus de quatre-vingt-dix rapports ont été ainsi publiés, abordant des sujets extrêmement variés, comme en témoignent les dernières études confiées à l’office portant sur les risques sismiques, l’émission de polluants par les produits de grande consommation, l’évaluation des ressources halieutiques, la recherche en milieu polaire, la politique spatiale, la gestion des déchets et matières radioactifs, le fonctionnement des cellules humaines, le développement durable. On compte à ce jour autant de saisines émanant des bureaux des assemblées que d’études demandées par des commissions permanentes. La pratique des co-rapporteurs est relativement courante, une trentaine de rapports ayant été confiés à deux rapporteurs, dont la moitié à un député et un sénateur.

Par ailleurs l’Office organise de plus en plus fréquemment des auditions publiques contradictoires, ouvertes à la presse, permettant de confronter les différents points de vue sur des sujets d’actualité faisant débat. Initiée en 1997, avec l’organisation d’une « journée d’étude » sur la société de l’information, cette procédure a permis d’aborder des sujets aussi divers que la crise liée à l’épidémie de légionellose survenue en 2003, la gouvernance mondiale de l’Internet, l’expertise scientifique, le protocole de Londres relatif aux brevets européens, ou les effets de la pollution électromagnétique sur le fonctionnement des dispositifs médicaux. Les auditions publiques permettent aussi à l’OPECST de rendre compte des évolutions intervenues depuis la publication d’un précédent rapport. Celles organisées en 2006 et 2007 sur la biométrie, les nanotechnologies et la tuberculose ont répondu à cette préoccupation.

Enfin, l’OPECST contribue aussi au développement des relations parlementaires internationales et participe, en particulier au niveau européen, à divers congrès et manifestations. C’est ainsi notamment qu’a été créé un réseau de concertation et d’échange d’informations, l’European Parliamentary Technology Assessment (EPTA), qui regroupe les organismes européens chargés de conduire les évaluations scientifiques et technologiques pour les parlements nationaux et pour le Parlement européen.

B) - La participation des parlementaires à des organismes extra-parlementaires

Les parlementaires siègent dans les organes de direction de plus de 150 organismes extraparlementaires où ils recueillent des informations de première main sur les sujets relevant de leur compétence. Ils sont désignés selon différentes modalités prévues par les textes constitutifs, par exemple :

  • par leur assemblée (comité des finances locales, conseil d’administration de l’institut national de l’audiovisuel, commission centrale de classement des débits de tabac, conseil d’orientation des retraites, etc.) ;
  • ès qualités (commission nationale du sport de haut niveau, commission nationale consultative des gens du voyage, etc.) ;
  • ou encore par les présidents des assemblées parlementaires (autorité des marchés financiers, commission d’accès aux documents administratifs, commission nationale de l’informatique et des libertés, commission des comptes de la sécurité sociale, etc.).

Ils y siègent comme titulaires ou comme suppléants


C) - Les groupes d’études

Les groupes d’études sont des instances ouvertes, dans chaque assemblée, à tous ses membres et constituées pour approfondir et suivre des questions spécifiques, qu’elles soient de nature politique, économique, sociale ou internationale. Ces instances n’interviennent pas directement dans la procédure législative. Leur mission est d’assurer une veille juridique et technique sur des questions trop spécialisées pour faire l’objet d’un examen suivi par les commissions permanentes (problématique, secteur d’activité…). Les groupes d’études sont également le lieu de discussions et d’échanges irremplaçables entre députés de tous bords.

A l’Assemblée nationale, afin d’assurer le respect du Règlement, qui interdit la constitution de « groupes de défense d’intérêts particuliers, locaux ou professionnels et entraînant pour leurs membres l’acceptation d’un mandat impératif », ainsi que « la réunion dans l’enceinte du Palais de groupements permanents […] tendant à la défense des mêmes intérêts » (article 23), la création de groupes d’études est soumise à une procédure d’agrément par le Bureau.

Chaque demande de création est instruite par une délégation spécialisée du Bureau, qui consulte la commission permanente compétente afin de savoir si l’objet du groupe lui semble compatible avec l’exercice de ses compétences règlementaires et la conduite de ses travaux. Ensuite, sur rapport de sa délégation, le Bureau donne, ou refuse, son agrément à la création du groupe d’études et désigne alors le groupe politique auquel en est attribuée la présidence. Ce dernière peut d’ailleurs être partagée entre plusieurs groupes politiques. Il appartient ensuite au groupe politique de désigner le président du groupe d’études.

L’agrément ouvre droit à certaines facilités matérielles de fonctionnement (salles de réunion, assistance, sur la base du volontariat, d’un fonctionnaire chargé d’en assurer le secrétariat, ...). En revanche, les groupes d’études ne bénéficient d’aucun crédit de fonctionnement.

Le nombre de groupes d’études agréés, sur ses thèmes les plus divers (sectes, assurances, tourisme, ruralité, villes et banlieues, langues régionales, longévité, cancer, éthique et dopage dans le sport, protection des animaux, etc.) était de 106, au 1er octobre 2009.

Bénéficiant d’une grande souplesse de fonctionnement, les groupes d’études développent des activités très diverses : auditions de membres du gouvernement, de responsables de l’administration, de personnalités du secteur concerné (dirigeants d’entreprises, représentants de fédérations professionnelles ou de syndicats, responsables d’associations…), visites de sites ou d’entreprises, participation à des manifestations extérieures à l’Assemblée (colloques, salons professionnels ….).

Au Sénat, des groupes d’études ouverts à tous les sénateurs ont été créés, selon un modèle très proche, pour étudier et suivre des questions spécifiques. Ils n’interviennent pas directement dans la procédure législative et demeurent sous le contrôle des commissions permanentes ; ils ont pour missions d’assurer une veille juridique et technique sur les questions dont elles sont chargées afin d’informer les parlementaires.

Vingt-huit groupes d’études fonctionnaient au Sénat en 2009, rassemblant des Sénateurs portant une même attention soutenue à un thème spécifique (énergie, fruits et légumes, chasse-pêche...). Ils ont des effectifs très divers (de 12 à 83 membres) et témoignent d’un fort engagement individuel des Sénateurs. Ainsi, plus de 80% des Sénateurs ont adhéré au moins à un groupe d’études, la moyenne des adhésions se situant à un peu plus de trois groupes d’études par Sénateur. Si ces groupes d’études entretiennent un lien étroit avec les commissions auxquelles ils doivent, en droit, être rattachés, ils conservent néanmoins une marge d’autonomie et suivent souvent un programme de travail distinct mais complémentaire de celui des commissions.

D) - Les moyens d’expression populaire ; les interventions dans les procédures de démocratie directe

Le régime parlementaire représentatif qui caractérise l’organisation des pouvoirs politiques en France, ne laisse que peu de place à l’expression populaire directe. Celle-ci néanmoins n’est pas totalement exclue.

Lointaine réminiscence des expériences révolutionnaires, les règlements des assemblées parlementaires reconnaissent un droit de pétition, très encadré, aux citoyens français. Par ailleurs, la Constitution organise désormais une possibilité de référendum d’initiative populaire limitée.

1/ Les Pétitions

Les pétitions sont des demandes ou suggestions écrites, adressées par une ou plusieurs personnes au Président de l’une des assemblées parlementaires. Le droit de pétition, qui existe de manière presque permanente depuis la Révolution française, est actuellement défini par l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par le Règlement.

Pour être recevables, les pétitions doivent être adressées au président de l’une ou l’autre assemblée, comporter le nom et l’adresse du domicile du ou des pétitionnaires et être signées. Elles peuvent aussi être déposées sur le bureau de son assemblée par un député ou un sénateur, mais elles ne peuvent aucunement être apportées ou transmises par un rassemblement sur la voire publique.

Après inscription sur un rôle général, le traitement diffère selon l’assemblée saisie de la pétition.

A l’Assemblée nationale, la pétition est renvoyée directement à la commission compétente qui désigne un rapporteur. Au vu des conclusions du rapporteur, la commission décide, suivant le cas, soit de classer purement et simplement la pétition, soit de la renvoyer à une autre commission permanente ou à un ministre, soit de la soumettre à l’Assemblée. Le même schéma peut se reproduire à l’issue de l’examen par la commission saisie en second. A chaque étape, le pétitionnaire est informé du sort accordé à sa pétition.

Par ailleurs, un feuilleton portant l’indication sommaire des pétitions et des décisions les concernant est distribué périodiquement.

Ainsi à l’issue de ce processus d’examen en commission, si elle n’est pas classée ni renvoyée à un ministre, une pétition peut être soumise à l’Assemblée nationale, soit sur la décision de la commission soit sur celle de la Conférence des Présidents, lorsqu’un député, dans les huit jours de la publication du feuilleton, demande au président de la soumettre à l’Assemblée. Dans cette hypothèse, un rapport reproduisant le texte intégral de la pétition, est imprimé et distribué.

Après inscription à l’ordre du jour, soit par le Gouvernement soit sur proposition e la Conférence des présidents, un débat en séance publique peut avoir lieu sur le rapport déposé, dans lequel peuvent intervenir, dans l’ordre, le rapporteur, le député ayant déposé la pétition, puis le député ayant demandé qu’elle soit soumise à l’Assemblée et les orateurs inscrits ; le Gouvernement a la parole quand il la demande. Après l’audition du dernier orateur, sans qu’il y ait lieu à un vote, le Président passe à la suite de l’ordre du jour.

Au Sénat, la pétition peut en outre être renvoyée au Médiateur de la République. Le délai pendant laquelle un sénateur peut demander de la renvoyer en séance publique est de quinze jours. Enfin, toute pétition, sur laquelle la commission des Lois n’a pas statué avant la fin de la législature au cours de laquelle elle a été déposée, devient caduque.

Le nombre de pétitions adressées aux assemblées est en constante diminution. Les pétitions enregistrées comme telles par l’Assemblée nationale, qui ont connu un maximum de 349 sous la Vème législature (1968-1973), n’étaient plus que 34 sous la XIIème législature (2002-2007), dont 30 ont été classées et 4 renvoyées à un ministre. Aucune pétition n’a été inscrite à l’ordre du jour au cours des cinq dernières législatures.

2/ Le référendum d’initiative mixte de l’article 11

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété l’article 11 de la Constitution par l’introduction d’un référendum d’initiative mi-parlementaire, mi-populaire, dont la réalisation parait compliquée.

Toute proposition de loi intervenant dans l’une des matières déjà prévues à l’article 11 - organisation des pouvoirs publics, réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, autorisation de ratifier un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions – déposée par un cinquième au moins des membres du Parlement et soutenue par un dixième des électeurs inscrits, pourrait être soumise au référendum par le président de la République à la double condition de ne pas viser l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an et de n’avoir pas, dans un délai fixé par une loi organique, été examinée par les deux assemblées.

La loi organique n’ayant pas encore été examinée, il est difficile d’envisager les conditions pratiques de mise en œuvre de ce type de référendum, qui laisse à l’évidence plus de place à l’initiative parlementaire qu’à l’initiative populaire.