France

Les groupes parlementaires constituent l’expression organisée des partis et formations politiques au sein de l’assemblée. Ils sont toutefois distincts de ces derniers et les Règlements des assemblées prévoient des règles de constitution et d’organisation totalement autonomes par rapport à l’existence et au régime juridique des partis politiques proprement dits.

A) Les règles de constitution des groupes politiques

Les groupes se constituent ou se reconstituent à chaque renouvellement des assemblées.

Pour constituer un groupe, il faut remplir deux conditions : réunir un nombre minimum de parlementaires, fixé à quinze au Sénat comme à l’Assemblée nationale ; présenter à la Présidence une déclaration politique signée des membres qui adhèrent à ce groupe et présentée par le président qu’ils se sont choisi.

Un même parlementaire ne peut faire partie que d’un seul groupe.
Il est également possible de faire partie d’un groupe, non pas à titre de membre, mais à titre d’« apparenté » à ce groupe, avec l’agrément du bureau de ce dernier. Les apparentés n’entrent pas en compte dans le nombre minimum requis pour constituer un groupe, mais ils sont inclus dans l’effectif du groupe pour tous les autres aspects de la vie parlementaire. Le Règlement du Sénat autorise en outre un lien encore plus lâche avec un groupe politique, le rattachement administratif, n’impliquant qu’un simple accord de tendance, et qui vise surtout à procurer aux sénateurs rattachés des facilités de travail.

Des modifications peuvent intervenir postérieurement à la constitution initiale d’un groupe : sous la double signature du président et de l’intéressé en cas d’adhésion ou d’apparentement, sous la simple signature de l’un ou de l’autre en cas de radiation ou de démission du groupe.
Les Règlements des assemblées prévoient par ailleurs qu’il ne peut être constitué de groupes se présentant comme groupes de défense d’intérêts particuliers, locaux ou professionnels et entraînant pour leurs membres l’acceptation d’un mandat impératif.

B) Les droits spécifiques reconnus aux groupes d’opposition ou minoritaires

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Constitution reconnaît l’existence de groupes d’opposition et de groupes minoritaires auxquels des droits spécifiques sont reconnus par les règlements des assemblées.

A l’Assemblée nationale, la déclaration d’appartenance d’un groupe à l’opposition peut être mentionnée dans sa déclaration politique, en début de législature ou bien déposée ou, au contraire, retirée, à tout moment. Cette déclaration est publiée au Journal officiel ; son retrait y est annoncé. Sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé. Les droits spécifiques qui leur sont reconnus par le Règlement sont attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la législature, puis chaque année au début de la session ordinaire.
Au Sénat, un groupe se déclare à la Présidence comme groupe d’opposition ou comme groupe minoritaire dans les sept jours de sa création ainsi qu’au début de chaque session ordinaire et il peut reprendre ou modifier cette déclaration à tout moment.

En application de l’article 48, al.4 de la Constitution, les groupes d’opposition et minoritaires bénéficient d’une journée par mois réservée à un ordre du jour fixé par eux. Ces séances sont réparties entre les groupes d’opposition et minoritaires en fonction de leur importance numérique, chacun de ces groupes disposant de trois séances au moins par session ordinaire.

Est aussi reconnue la faculté aux députés, une fois par session ordinaire pour chaque groupe d’opposition ou minoritaire, de faire inscrire d’office à l’ordre du jour de la prochaine semaine de contrôle une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête, à laquelle l’Assemblée ne peut s’opposer qu’à la majorité des trois cinquièmes. Cette faculté ne leur est cependant pas ouverte au cours de la session précédant les élections générales.

Au Sénat, chaque groupe, qu’il soit dans l’opposition, dans la majorité ou minoritaire, a droit à la création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information par année parlementaire.

Des droits supplémentaires sont reconnus à l’Assemblée nationale aux groupes d’opposition, comme :
  la présidence de la commission des finances et celle de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes,
  l’attribution de la moitié du temps de parole lors des débats faisant suite à une déclaration du Gouvernement ou l’attribution de la moitié des questions au Gouvernement et des questions orales sans débat.
  l’attribution, lors de la discussion d’un texte pour laquelle une durée maximale a été fixée, en sus du temps minimum, de 60% du temps supplémentaire ;
  l’attribution d’un poste de président ou de rapporteur dans les missions d’information créées par la Conférence des présidents et dans celles créées par les commissions permanentes lorsqu’elles comptent plus d’un membre ;

C) L’organisation interne des groupes politiques

Les groupes ont la liberté de déterminer leur organisation interne et leurs règles de fonctionnement (ils peuvent à ce titre élaborer des statuts ou un règlement intérieur). Leur fonctionnement est assuré par un secrétariat administratif recruté sous leur responsabilité et dont les conditions d’accès et d’installation dans les locaux de l’assemblée sont fixées par le Bureau. Chacune des assemblées attribue aux groupes une dotation financière pour assurer leur fonctionnement dont le montant est variable en fonction des effectifs du groupe.

En règle générale, les groupes politiques se réunissent une fois par semaine.

L’importance des groupes politiques dans la vie de l’assemblée est symbolisée dans l’organisation de leur présence en salle des séances, de la « gauche » à la « droite » du fauteuil présidentiel.

D) Le rôle des groupes dans le fonctionnement des assemblées et dans l’organisation de leurs travaux

Les groupes constituent un rouage essentiel de la vie parlementaire.

1) La représentation des groupes politiques au Bureau et dans les commissions

En matière de constitution des organes internes des assemblées, les groupes ont à intervenir afin de pourvoir, en application des règles juridiques ou d’usages établis, aux nominations à de nombreux postes.
Le Bureau, dont la composition doit refléter la configuration politique de l’assemblée, est élu sur la base d’un accord impliquant une répartition équilibrée, entre les groupes, des différents postes concernés (vice-présidents, questeurs, secrétaires).

Dans les commissions permanentes, les groupes disposent d’un nombre de sièges proportionnel à leur effectif numérique, à charge pour chacun d’eux de répartir ses membres entre les différentes commissions permanentes dans la limite de son quota.

Leur intervention est également requise pour la constitution de tout organe composé à la représentation proportionnelle (commissions spéciales, commissions d’enquête, offices parlementaires, délégations auprès d’assemblées parlementaires internationales) ou pour la répartition de fonctions faisant appel à des règles visant au respect du pluralisme des groupes politiques (commissions mixtes paritaires, représentation dans des organismes extra-parlementaires, attribution des présidences des groupes d’études ou des groupes d’amitié).

2) La participation aux débats en séance publique

L’exercice de certains droits attachés au travail en séance publique passe par l’intermédiaire des groupes, spécialement pour les droits de parole.
C’est le cas lorsque la Conférence des Présidents décide l’organisation de la discussion générale des textes ou des débats sur les déclarations du Gouvernement ou sur les motions de censure : dans ce cadre, un temps de parole est attribué à chaque groupe qui a, en pratique, la responsabilité d’en effectuer la répartition entre les orateurs qu’il désigne.

De même, l’organisation des séances de questions repose sur l’attribution à chaque groupe d’un temps de séance (questions au Gouvernement) ou d’un quota (questions orales sans débat) dont la gestion relève du groupe lui-même.

De la même façon, les explications de vote sur l’ensemble des projets de loi sont accordées à raison d’une intervention pour un représentant désigné par chaque groupe.

E) Les prérogatives des présidents des groupes politiques

1) La participation à la Conférence des Présidents

Les présidents des groupes sont membres de droit de la Conférence des Présidents et participent, de ce fait, à la discussion portant sur l’établissement de l’ordre du jour et sur les mesures d’organisation qui lui sont liées. Il convient de souligner le statut particulier de cette participation, puisque s’il y a lieu à vote au sein de la Conférence des Présidents – hypothèse rare, au demeurant – il est attribué à chaque président un nombre de voix égal au nombre de membres de leur groupe (défalcation faite de ceux qui participent par ailleurs à la Conférence à un autre titre : vice-présidents, présidents de commission). Ainsi, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’ordre du jour étant partagé entre le Gouvernement et l’Assemblée, les groupes – et en particulier les groupes de la majorité – jouent un rôle déterminant dans l’établissement de l’ordre du jour de l’Assemblée.

2) L’intervention dans la procédure législative

Les présidents des groupes disposent, par ailleurs, d’un grand nombre de prérogatives dans le déroulement de la procédure législative et la tenue de la séance publique. C’est ainsi que les Règlements (ou, dans certains cas, l’usage) leur reconnaissent, en particulier, la faculté de demander la création d’une commission spéciale (ou d’y faire opposition), d’obtenir de droit une suspension de séance pour réunir leur groupe, de faire procéder au vote par scrutin public lorsqu’ils le demandent, de demander, personnellement en séance, la vérification du quorum à l’occasion d’un vote, d’obtenir que le temps législatif programmé sur un texte ne soit pas inférieur à une durée de trente minutes, d’obtenir une fois par session que le temps législatif programmé soit allongé dans la limité de cinquante heures, de s’opposer à l’application d’un temps législatif programmé à un texte dont la discussion en première lecture intervient moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission, de proposer l’engagement de procédures d’examen simplifiées (ou de s’y opposer), d’obtenir de droit la discussion en séance publique d’une proposition de résolution concernant les actes communautaires, d’obtenir, une fois par an, qu’une résolution proposant la création d’une commission d’enquête soit examinée en séance publique (« droit de tirage »).

Enfin, le code électoral prévoit que, pour l’organisation de la campagne en vue des élections législatives, la répartition du temps d’antenne fourni par le service public de radiodiffusion et de télévision s’effectue par accord entre les présidents des groupes parlementaires ou, à défaut d’accord direct, par le Bureau élargi aux présidents des groupes.