Coopération

Contribution de la section burkinabé de l’Assemblee parlementaire de la Francophonie à l’occasion du séminaire sous régional sur la sécurisation foncière en Afrique. Bamako (Mali), 14 et 15 avril 2011

par M. le député Salvador M. YAMEOGO

Préambule

Répondant à l’invitation de Son Excellence Monsieur le Président de l’Assemblée nationale du Mali, à participer au séminaire sous régional de Bamako sur la sécurisation foncière en Afrique, la section burkinabè de l’Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF) a l’honneur d’apporter sa contribution à cette importante rencontre, préconisée par la 18ième Assemblée régionale Afrique, tenue à Dakar en mai 2009.

La sécurisation foncière est un thème d’importance pour nos pays, ce que vient confirmer la tenue de cette nouvelle rencontre, à Bamako, après la Régionale de Dakar, qui avait vu l’Assemblée produire une déclaration sur le titre ment foncier en Afrique et le Séminaire de sensibilisation à la sécurisation foncière (à l’attention des Parlementaires d’Afrique francophones) tenu à Yaoundé en avril 2010.
« Bamako » vient donc à point nommer nous offrir l’opportunité d’un partage d’expériences en la matière.

Introduction

A l’instar des autres pays de la sous-région, de nombreux textes et initiatives traduisent la volonté politique du Gouvernement burkinabè de mettre à la disposition de l’ensemble des acteurs un cadre de référence et d’aide à l’action publique pour une gestion rationnelle du foncier et des ressources naturelles en milieu rural.
Parmi les textes et projets récents qui jalonnent la problématique du foncier rural au Burkina Faso et traduisent la volonté d’opérationnalisation des politiques par le Gouvernement, on peut retenir :
- 1) La politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural, objet du décret N° 2007-610/PRES/PM/MAHRH du 4 octobre 2007 ;
- 2) La loi N° 034-2009/AN portant régime foncier rural et ses décrets d’application ;
- 3) Le projet de sécurisation foncière, initié par le Millénium Challenge Account (MCA) et son état de mise en œuvre à décembre 2010.

La présente contribution au Séminaire de Bamako, se veut la synthèse, en deux points, des textes les plus récents et de l’actualité du Foncier au Burkina, notamment au travers de son compact (MCA-BF).

I Régime foncier rural et enjeux du titrement foncier en Afrique, le cas du Burkina Faso.

La population rurale du Burkina Fao, pays sahélien représente 84% de l’ensemble des citoyens et ses ressources naturelles sont rares à l’exception de des sites aurifères. L’agriculture est le principal secteur productif de l’économie avec une contribution de 35% au PIB et de 70 % aux exportations. Elle génère 80 % des revenus et des emplois.
Dans ce contexte, les ambitions de développement durable de notre pays doivent nécessairement s’appuyer sur des valeurs d’équité. D’où, la problématique de l’accès sécurisé aux ressources foncières par l’ensemble des acteurs apparaît comme une nécessité pour assurer un développement économique durable. La question de l’organisation du foncier est donc essentielle dans tout pays qui souhaite assurer son essor économique.

En effet, un système foncier performant permet de fixer les agriculteurs sur leur terre en les incitant à la mettre en valeur car ils auront la certitude de rentabiliser leur investissement. De même, une bonne organisation foncière permet de sécuriser les transactions immobilière ; ce qui rassura les sociétés qui souhaitent réaliser des investissements à long terme. Enfin l’essor économique d’un pays passe par l’accès de tous au crédit ; or l’octroi d’un crédit nécessite des garanties. La garantie essentielle étant la sûreté réelle immobilière, il est essentiel de doter les individus de titres de propriété. C’est donc par la délivrance de titres de propriété fiables et parfaitement sécurisés que le marché du foncier d’un pays peut s’organiser harmonieusement. Pour y parvenir la mise en place d’une réforme foncière est nécessaire.

Après avoir analysé le contexte du titrement foncier et de la sécurisation foncière au Burkina Faso, le titre II s’appesantira sur le titrement foncier particulièrement dans les zones urbaines et le titre III traitera quant à lui de la sécurisation foncière en milieu rural.

I. Le contexte

Au Burkina Faso, la gestion du foncier est régie par la Loi N° 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant Réorganisation Agraire et Foncière (RAF) suivi du décret N° 97-054/PRESS/PM/MEF du 06 février 1997 portant conditions et modalités d’application de ladite loi. Ces textes posent les jalons de la première réforme foncière d’envergure au Burkina Faso. Cette loi était déjà assez ambitieuse. Mais, à l’application, elle a montré des lacunes qui n’ont pas permis l’efficacité et l’effectivité des solutions apportées. Ces difficultés dérivent de nombreux facteurs.

Tout d’abord, le champ d’application de la loi n’était pas global en ce sens que la loi n’évoquait que les terres urbaines et les terres rurales aménagées tout en restant silencieuse sur le régime des terres rurales non aménagées. La conséquence qui en découle est l’insécurité des transactions touchant à cette catégorie de terres.

Ce vide juridique n’a pas non plus facilité la construction d’une jurisprudence suffisamment cohérente. En outre, les perspectives de la loi ont été vite dépassées. Adoptée dans un contexte d’émergence démocratique et de mutation institutionnelle traduite notamment par une organisation administrative très évolutive, avec l’accélération de la décentralisation, la loi instituait des organes de mise en œuvre qui n’ont pas pu fonctionner normalement (art.41 à 46 de la RAF). Par ailleurs, la loi n’a pas suffisamment intégré les coutumes et les pratiques en cours depuis des siècles au sein des populations et dont on ne pouvait faire table rase sans perdre l’effectivité des solutions proposées. Enfin, la loi n’a pas su anticiper l’arrivée de nouveaux acteurs fonciers tels que les « agro businessmen ».

Cependant, loin de constituer un frein à toute action, les lacunes de la RAF ont plutôt servi de socle pour une réflexion plus approfondie qui devait inaugurer l’ère de notre nouvelle politique foncière.
Ainsi, si au niveau du titrement foncier urbain, il existe un certain nombre de textes, cela n’est pas le cas au niveau du foncier rural dont les textes sont en cours d’élaboration.

II. Le titrement foncier

L’accession à la propriété des terres du domaine foncier national (DFN) par les personnes physiques et morales de droit public ou privé, et en conséquence l’obtention du titre foncier est régie par la loi portant réorganisation agraire et foncière et son décret d’application. Les conditions prescrites par ces textes pour la délivrance dudit titre sont : l’obtention préalable d’un titre permanent de jouissance, la mise en valeur à des conditions particulières du terrain, le paiement de droits, frais, taxes et du prix du terrain.

L’expérience a montré que les conditions édictées étaient des conditions procédurières et onéreuses constituant des facteurs de démotivation pour l’acquisition des titres fonciers malgré les droits et avantages qu’ils procurent.

Dans le souci de favoriser l’accès des burkinabé au droit de propriété immobilière et de protéger un pan de l’économie nationale, notamment le secteur bancaire et financier, il a été procédé à une révision de la procédure d’acquisition des titres fonciers.

Cette révision qui devait s’opérer au cours d’une opération spéciale prévue du 15 novembre au 31 décembre 2006 a été prolongée au cours de l’année 2007 et étendue à l’ensemble des communes urbaines.

Par ailleurs, des lois complémentaires telles que la loi relative au code de l’urbanisme et de la construction au Burkina Faso du 18 mai 2006 et la loi portant promotion immobilière au Burkina Faso du 20 Novembre 2008 ont été adoptées pour étoffer le dispositif du titrement foncier au Burkina Faso.

L’introduction de la nouvelle procédure de délivrances des titres fonciers vise non seulement à simplifier la procédure par la suppression de certaines étapes mais aussi à réduire d’environ de moitié les coûts de délivrances de ces titres. La fixation des coûts se fera en fonction de la destination du terrain (terrain à usage d’habitation et social, terrain à usage de commerce et de profession libérale, terrain destiné à l’industrie et à l’artisanat).

Le dossier de demande de délivrance de titre foncier comprend les pièces suivantes : une demande en deux (2) exemplaires fournis par l’administration, un original du titre de jouissance (PUH, Permis d’exploiter, Arrêté de mise à disposition) ou l’original de l’Attestation d’attribution, un procès verbal d’évaluation et deux (2) copies légalisées de la pièce d’identité pour les personnes physiques ou des statuts pour les personnes morales.

Quant aux conditions de mise en valeur requises pour l’obtention du titre foncier, il faut avoir investi 30 fois la taxe de jouissance en vigueur pour les terrains à usage d’habitation et 15 fois la taxe de jouissance en vigueur pour les terrains à usage autre que d’habitation. Enfin, il a été créé un guichet unique du foncier au niveau du Ministère de l’Economie et des Finances afin de centraliser les opérations de paiement en un seul endroit.

En conclusion, étant entendu que la propriété foncière requiert des conditions suffisamment strictes pour décourager les populations rurales à souscrire à ce type d’opération, il était donc bon que d’autres types de droits fonciers leur soient reconnus.

III. La sécurisation foncière en milieu rural

La situation en milieu rural est restée longtemps marquée par une insécurité juridique non propice à une occupation productive des terres. Du fait de l’analphabétisme et du poids des traditions et habitudes sociales, le réflexe des acteurs fonciers ruraux n’a pas toujours été porté vers la preuve écrite. Seule une infime minorité s’avisait d’obtenir un permis d’exploiter ; la grande majorité des acteurs ne disposaient d’aucun titre leur permettant de se prémunir contre d’éventuels troubles juridiques.

La loi portant réorganisation agraire et foncière et son décret d’application prévoyaient seulement que les occupants des terres rurales non aménagées, au moment de leur adoption, continuaient à les exploiter. Les nouveaux défrichements étaient, quant à eux, soumis à une autorisation administrative. Mais ladite autorisation ne constitue pas un titre à proprement parler.

La définition d’une nouvelle politique de sécurisation foncière en milieu rural est rendue indispensable au regard :
-  de l’accroissement de la population ;
-  de l’intensification des mouvements migratoires vers les zones fertiles ;
-  des besoins de plus en plus croissants de la société ;
-  des pressions de plus en plus fortes sur les terres, les ressources en eau, les ressources forestières, fauniques et halieutiques ;
-  des conflits de plus en plus exacerbés entre éleveurs et agriculteurs.

Dans le but de mettre un terme à ces nombreux risques d’insécurité foncière, d’autant plus que le problème n’est pas tant un manque de terre mais plutôt une question d’organisation et de répartition rationnelle des superficies exploitables, le gouvernement du Burkina Faso à su anticiper en préparant depuis quelques années des textes en vue de légiférer sur le domaine. Dans ce sens, deux grands ateliers ont été organisés en 2006 à l’attention des 13 régions de notre pays et un grand forum en 2008 qui regroupait 500 participants venus de l’ensemble du pays autour de la question de la sécurisation foncière en milieu rural au Burkina Faso.


3.1. But

La nécessité d’une politique foncière nationale est due au fait que la loi portant Réorganisation Agraire et Foncière au Burkina Faso (RAF) a connu des limites dans son application. En effet, l’application de la RAF sur le terrain s’est heurtée à l’existence d’un régime foncier coutumier de type collectif et non individuel et où l’administrateur des terres est le chef de terre alors que selon la RAF le domaine foncier national est de plein droit propriété de l’Etat. Cette situation s’est aggravée avec l’explosion démographique créant ainsi une pression sur la terre et les importants mouvements migratoires que connaît le pays ces dernières années. Dans un tel contexte, le résultat est que les structures foncières coutumières dans de nombreuses zones sont éprouvées et les conflits fonciers sont récurrents.

Le but de la politique nationale de sécurisation foncière est donc de faire en sorte qu’une direction (choix informés et cohérents) soit donnée à l’action publique dans le domaine de la gestion des terres rurales.

Il s’agira d’assurer à l’ensemble des acteurs ruraux, l’accès équitable au foncier, la garantie de leurs investissements et la gestion efficace des conflits fonciers.

3.2. Le processus d’élaboration d’une politique nationale de sécurisation foncière

L’élaboration de la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural obéit à un processus qui a suivi les étapes majeures suivantes :
-  la conduite des opérations pilotes ;
-  la création du Comité National de Sécurisation Foncière en Milieu Rural ;
-  l’établissement d’un diagnostic participatif clair et documenté de la situation foncière rurale du Burkina ;
-  une large concertation avec les différentes catégories socio professionnelles ;
-  l’adoption de la Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural (PNSFMR) en conseil de Ministres du 05 septembre 2007 ;
-  l’élaboration d’un projet de loi sur le foncier rural.

3.3. Les principes généraux

Les principes généraux retenus dans la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural sont les suivants :
-  encourager l’investissement ;
-  utiliser durablement la terre et les ressources naturelles ;
-  prendre en compte le genre et les autres groupes vulnérables ;
-  promouvoir la justice, l’équité et la paix sociale ;
-  assurer la bonne gouvernance en matière foncière.

3.4. Grandes orientations de la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural

Les orientations de la politique nationale de sécurisation foncière définissent les directions dans lesquelles doit être déployée l’action publique pour apporter des réponses appropriées à la sécurisation foncière de l’ensemble des acteurs. Ainsi, les six (6) orientations principales ci-après ont été retenues :
• reconnaître et protéger les droits légitimes de l’ensemble des acteurs ruraux sur la terre et les ressources naturelles ;
• promouvoir et accompagner le développement d’institutions locales légitimes à la base ;
• clarifier le cadre institutionnel de gestion des conflits au niveau local et améliorer l’efficacité des instances locales de résolution des conflits ;
• améliorer la gestion de l’espace rural ;
• mettre en place un cadre institutionnel cohérent de gestion du foncier rural ;
• renforcer les capacités des services de l’Etat, des collectivités territoriales et de la société civile en matière foncière.

3.5. Les possessions foncières rurales

La possession foncière rurale est définie comme le pouvoir de fait légitimement exercé sur une terre rurale en référence aux us et coutumes foncières locaux.

Cette possession foncière rurale peut être exercée à titre individuel ou collectif. Elle est exercée à titre collectif lorsque la terre qui est en fait l’objet relève du patrimoine d’une seule personne.
Elle est exercée à titre collectif lorsque la terre concernée relève du patrimoine commun de plusieurs personnes, notamment d’une famille.

Les faits de possessions foncières sont constatés par :
- La reconnaissance unanime de la qualité de propriétaire de fait d’une personne ou d’une famille sur une terre rurale par la population locale, notamment les possesseurs voisins et les autorités coutumières ;
- La mise en valeur continue, publique et non équivoque et à titre de propriétaire de fait pendant trente ans au moins, de terres rurales aux fins de production rurale.

Sont exclus des faits de possessions foncières rurales, les prêts et es locations reconnus ou prouvés de terres rurales.
- Les faits de possession foncière rurale peuvent être prouvés par tous les moyens légaux.
- La mise en œuvre de la procédure de constatation de possession foncière rurale est assurée par le service foncier rural de la commune.
Tout possesseur foncier rural dont la preuve de la possession a été établie bénéficie de la délivrance d’une attestation de possession foncière rurale délivré par le maire de la commune.

L’attestation de possession foncière est un acte administratif ayant la même valeur juridique qu’un titre de jouissance.

Il est signé par le maire et fait l’objet d’un enregistrement dans le registre local des possessions foncières.

Cette attestation est transmissible par succession. Elle peut être cédée entre vifs, à titre gratuit ou onéreux.

3.6. La propriété foncière en milieu rural

L’Etat peut céder des terres agricoles et pastorales aménagées aux personnes physiques ou morales qui désirent réaliser des investissements productifs à but lucratif en milieu rural. Cette cession se fait uniquement par voie d’adjudication.

Le contrat de cession est accompagné d’un cahier de charges fixant les conditions et les modalités de mise en valeur ainsi que les sanctions de non respect des clauses du cahier des charges.
Le cessionnaire bénéficie de la délivrance d’un titre de propriété après paiement complet du prix de la cession et les taxes. Il est tenu de mettre en exploitation lui-même les terres pendant aux moins dix ans consécutives et il n’est pas autorisé à changer la destination de la terre, sauf autorisation préalable.

L’Etat et les collectivités territoriales peuvent organiser des programmes spéciaux d’attribution à titre individuel ou collectif de terres rurales aménagées de leurs domaines fonciers ruraux au profit des groupes ruraux défavorisés tels que les petits producteurs agricoles, les femmes, les jeunes et les éleveurs.

Tout détenteur d’une attestation de possession foncière rurale peut demander la délivrance d‘un titre de propriété de sa terre rurale. La demande de la délivrance d’un titre de propriété est déposée à la recette des domaines et de la publicité foncière territorialement compétente ou au guichet unique

Conclusion

L’adoption de la loi foncière rurale a pris en compte les problèmes de gestion foncière en milieu rural et permis de combler les vides laissés par la RAF.

Pour une mise en œuvre harmonieuse de la nouvelle réforme, la loi foncière rurale est assortie d’un plan de mise en œuvre et de ses décrets d’application.

Le Projet - Sécurisation Foncière du Millenium Challenge Account (MCA)

Eligible au Millennium Challenge Corporation (MCC), le Burkina Faso est dans la phase d’opérationnalisation de son compact (MCA-BF) qui dispose d’une enveloppe consacrée à la sécurisation foncière.
- 1. Résumé des objectifs et activités du projet Sécurisation foncière
L’objectif global du Projet est d’améliorer la sécurisation foncière et de promouvoir davantage encore les incitations à l’investissement. Le Projet assurera la continuité de l’engagement du gouvernement à la réforme juridique fondé sur la politique foncière en milieu rural et permettra de financer des interventions ciblées pour la mise en œuvre de la réforme, soutenant ainsi l’accès plus sûr et plus efficace à la terre et mettant fin à la mauvaise gestion des terres y compris les obstacles à la croissance économique.

Le Projet servira également de pont entre le gouvernement et l’élan des donateurs au Burkina Faso à travers la complémentarité entre les domaines du foncier rural et la décentralisation de la gouvernance au niveau de la commune (municipal). Il sera mis en œuvre à travers trois (3) domaines d’activités qui comprennent :

• Sous composante 1 : Changement et communication en matière légale et procédurale

• Sous composante 2:Développement institutionnel et renforcement des capacités

• Sous composante 3 : Intervention foncières liées aux sites spécifiques

Activité 1 : Changement et Communication en matière Légale et Procédurale

Objectif

Elaboration et mise en œuvre d’une législation foncière améliorée, la réforme des procédures administratives de manière à ce qu’elles deviennent plus accessibles et plus favorables aux usagers, enfin la favorisation d’une connaissance suffisante pour mettre en œuvre la nouvelle loi foncière.

Description

Accorder un soutien à l’achèvement et à l’adoption d’une nouvelle loi foncière et des règlements et décrets ; le projet appuiera la formation pour l’application effective de la nouvelle loi une fois votée et les efforts de sensibilisation du public pour permettre à la population rurale de comprendre et bénéficier de ces dispositions de la loi. Les efforts juridiques soutiennent une nouvelle politique foncière en milieu rural, de grande portée, adoptée après presque trois années de consultations élargies, qui mette l’accent sur l’aplanissement des divergences passées entre la loi et les règles et pratiques coutumières.

Rendre les procédures et les exigences pour l’enregistrement des titres fonciers plus simples et plus accessibles est un objectif corollaire des réformes en cours, y compris la révision de la réforme agraire et foncière (RAF).

Activité 2 : Développement institutionnel et renforcement des capacités

Objectif

Amélioration des services fonciers dans certaines zones rurales et soutien à l’installation d’infrastructures publiques

Description

Les fonds du projet appuieront les organisations nationales, régionales, provinciales et locales dans la mise en œuvre de la nouvelle loi foncière à travers la formation et les investissements pour l’amélioration des systèmes de gestion de l’information. Il s’agit notamment de la déconcentration des services d’administration foncière rurales vers les provinces ; la décentralisation des composantes de la gestion foncière au niveau local (commune) ; le renforcement des capacités de médiation de conflits fonciers par voie judiciaire et non judiciaire, et la mise en place d’infrastructures d’information géographique pour l’amélioration de l’aménagement du territoire et de la documentation des droits modernes et coutumiers. La construction de 47 bâtiments municipaux fournira des bureaux aux services fonciers des collectivités territoriales décentralisées des communes rurales ainsi que de bureaux aux autres services (liés) du gouvernement local, y compris à titre d’exemple le services de l’Etat-civil.

Activité 3 : Interventions foncières liées à des sites spécifiques

Objectif

Faciliter un aménagement du territoire participatif, l’enregistrement des droits fonciers et la résolution des conflits dans certaines régions.

Description

Le projet permettra de soutenir une série d’activités visant à assurer, le cas échéant et formaliser, les droits de propriété foncière et améliorer la gestion et les ressources foncières dans 47 municipalités au maximum, développer jusqu’à 8 des périmètres agricoles aménagés existants (irrigation et pâturages), ainsi que dans une nouvelle zone qui sera aménagée pour la production agricole irriguée dans le cadre du Compact MCA-Burkina.

Ces tâches comprennent l’Aménagement Participatif du Territoire (PLUM), la clarification et la sécurisation des titres fonciers sur l’ensemble des zones aménagées, et visent à permettre aux nouveaux services fonciers locaux d’offrir des présentations d’enregistrement et de règlement des conflits par les services de médiation à la demande, au profit des résidents en dehors des zones mais dans les limites de la municipalité.

Cette activité sert de terrain d’application de la mise en œuvre des changements juridiques et de procédure résultant de l’Activité 1 et le développement institutionnel de l’Activité 2.

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